Om nieuwe catastrofes in het ICT-wezen van het Rijk te voorkomen beschikt ieder departement tegenwoordig over een eigen Chief Information Officer (CIO). Maar wie zijn deze nieuwe waakhonden van de overheid en wat doen ze eigenlijk? ‘Een CIO moet de absolute zeggenschap hebben om een project niet door te laten gaan. Dat hebben ze nu niet.’

Met het instellen van een CIO-stelsel bij de rijksdienst, ruim twee jaar geleden, kreeg departementaal Den Haag er weer een overlegcircuit bij. Maandelijks ontmoeten de CIO’s van de departementen elkaar in ICCIO-verband, oftewel binnen de Interdepartementale Commissie Chief Information Officers. Elke keer vergaderen zij op een andere locatie. In februari waren ze bij het ministerie van Algemene Zaken op het Binnenhof bijeen en de maartvergadering vond plaats bij Defensie aan het Plein. Denk maar niet dat de CIO een van zijn adviseurs kan afvaardigen naar het ICCIO. Rijks-CIO Maarten Hillenaar, de baas van de club, is daar van het begin af aan streng in geweest: de CIO komt zelf of stuurt hooguit zijn of haar directe plaatsvervanger.

Deze maandelijkse vergadering is bij lange na niet het enige gremium waar de CIO’s elkaar treffen. Zo is er een aantal subcommissies waar de besluiten die bij het ICCIO op tafel liggen door een selecte groep worden voorbereid en zijn er ook nog stuurgroepen actief. ‘En dan heb je nog de CIO Cafés en de bijeenkomsten van het CIO Platform, waar we ook worden geacht zo nu en dan aanwezig te zijn,’ vult Bob Papenhuijzen, CIO van het ministerie van Veiligheid en Justitie, aan. Kortom, de topambtenaar die de CIO-rol heeft toebedeeld gekregen, heeft het er maar druk mee.

Ruim twee jaar geleden besluit het kabinet tot het aanstellen van CIO’s bij de departementen. Aanleiding is een rapport van de Algemene Rekenkamer, die op verzoek van de commissie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer onderzoek heeft gedaan naar de verspilling door de rijksoverheid met ICT-projecten en de achterliggende oorzaken daarvan. Het eerste deel van het rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid wordt in november 2007 gepresenteerd. De rekenkamer stelt daarin dat de rijksoverheid de neiging heeft ICT-projecten te complex te maken. De hoge politieke ambities en politieke besluitvorming spelen een rol bij de problemen. Kosten en doorlooptijden lopen nogal eens uit de hand en de resultaten voldoen niet altijd aan de verwachtingen. De rekenkamer wijst twee oorzaken aan. Allereerst de gebrekkige informatievoorziening naar de Tweede Kamer, waardoor de projecten onvoldoende worden getoetst, gemonitord en geëvalueerd. De tweede oorzaak is de continue spanning tussen de politieke, organisatorische en technische factoren van een project.

Deel twee van het rapport volgt ruim een half jaar later. Hierin doet de rekenkamer een aantal aanbevelingen om de besturing van projecten te professionaliseren. Een van de maatregelen die ze voorstelt is het aanstellen van CIO’s bij de departementen. Het kabinet onderschrijft het door de rekenkamer aangegeven belang dat de CIO fungeert als adviseur van de leiding van een organisatie in de besluitvorming over grote ICT-projecten. Maar op dat moment zijn de geesten nog niet rijp om tot een daadwerkelijke beslissing te komen. Het aanstellen van CIO’s op de departementen heeft nogal wat organisatorische consequenties en het kabinet wil de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst (ICBR) eerst om advies vragen. Eind 2008 wordt dan toch een besluit genomen. ‘Het kabinet acht het noodzakelijk dat binnen alle ministeries de CIO-rol op hoog ambtelijk niveau wordt belegd,’ aldus toenmalig minister Ter Horst van BZK in een brief aan de Tweede Kamer.

Oracle
Jan Willem Duijzer is op dat moment directeur Bedrijfsvoering bij de Voedsel en Warenautoriteit. Secretaris-generaal André van der Zande van het ministerie van LNV vraagt hem de CIO-functie op het departement op zich te nemen. ‘Dat heb ik altijd als een groot voordeel ervaren,’ zegt Duijzer. ‘De wens om een CIO aan te stellen, kwam in eerste instantie van binnenuit en niet omdat het moest van BZK.’ Reden daarvoor was overigens een totaal mislukt ICT-project waar LNV mee te dealen had. De implementatie van Oracle e-Business Suite bij de Dienst Regelingen was volledig uit de hand gelopen en had bijna 50 miljoen euro gekost.

Tegelijk met Duijzer werd op elk departement een CIO aangewezen. Naast LNV kozen Buitenlandse Zaken, VWS en Financiën/Belastingdienst voor een ambtenaar die de functie fulltime vervult. Op OCW, SZW en Vrom kreeg de (p)SG CIO-taken erbij en de rest van de departementen bracht de CIO-rol onder bij de directeur Bedrijfsvoering of Informatisering. Volgens Duijzer is het bij een departement waar de ICT-begroting meer dan honderd miljoen euro bedraagt, zoals onder meer bij LNV het geval is, van belang dat de CIO een volwaardige functie heeft. Tegenover het onderbrengen van CIO-taken bij een plaatsvervangend SG staat hij wat sceptisch. ‘Ik ben niet kapot van die combinatie,’ zegt Duijzer. ‘Eigenlijk zijn zij niet in staat die functie volwaardig in te vullen. Je moet de hoogste adviseur op dit gebied zijn en van de hoed en de rand weten. Voor een pSG zijn de CIO-taken een kleine bijzaak.’

Marjolein Jansen, thans waarnemend SG van OCW, is het niet met Duijzer eens. ‘Wij hebben er destijds voor gekozen de CIO-functie aan de SG en de pSG te koppelen,’ zegt zij. ‘Dus hoog in de organisatie, bij functionarissen die bij lastige zaken doorzettingsmacht hebben. Zo deed SG Koos van der Steenhoven de strategische kant van het informatiebeleid en ik hield me als pSG bezig met bedrijfsvoeringskwesties. Nu de SG weg is en ik tijdelijk zijn functie waarneem, ben ik de enige CIO bij OCW. Ik geef toe, ik ben geen techneut, maar het technische deel is maar een klein aspect van de CIO-functie. Het gaat vooral om de verbinding tussen beleid en ICT, die kun je beter overzien als je er net iets verder vanaf zit. Bovendien word ik ondersteund door ons CIO Office, waar adviseurs zitten met veel verstand van ICT.’

Bestuursraad
Op het ministerie van Veiligheid en Justitie is destijds gediscussieerd over de vraag of de pSG of de directeur Informatisering de CIO-taken op zich moest nemen. ‘Het voordeel van de pSG is dat ze in de Bestuursraad zit, dus dan is de verbinding met de top van het departement makkelijk gelegd,’ zegt Bob Papenhuijzen, die de CIO-taken op het ministerie in portefeuille heeft. ‘Maar aan de andere kant is het goed dat iemand, hoe zal ik dat nu eens diplomatiek zeggen, iets meer geoutilleerd is, dus vanuit de dagelijkse verantwoordelijkheid met ICT bezig is.’ Papenhuijzen heeft die bagage als directeur Informatisering en Inkoop. Via plaatsvervangend secretaris-generaal Anneke van Zanen heeft hij toegang tot de Bestuursraad. ‘Anneke behartigt de CIO-portefeuille in de Bestuursraad. Op het moment dat een ICT-onderwerp geagendeerd is, schuif ik aan. We hebben een goede vertrouwensrelatie, dat is wel noodzakelijk. Je moet elkaar iets gunnen. De pSG moet de CIO binnen de Bestuursraad in positie brengen en andersom.’

Anders dan Duijzer, die fulltime CIO op LNV was – tegenwoordig is hij CIO bij de gemeente Den Haag (zie kader) – doet Papenhuijzen de CIO-taken naast zijn dagelijkse werkzaamheden als directeur. Maar veruit het grootste deel van zijn tijd is hij kwijt aan het CIO-schap. ‘Voor mijn werk als directeur Informatisering en Inkoop moet ik echt tijd vinden,’ zegt Papenhuijzen. ‘Ik ben meer CIO dan manager van een organisatie-onderdeel.’ De departementen hebben zelf mogen kiezen of ze iemand fulltime tot CIO benoemden of dat ze de rol toebedeelden aan iemand met een andere functie ernaast. ‘Ach, die discussie over rollen en functies is onzinnig,’ meent Duijzer. ‘Typisch overheidgedoe. Daarmee worden de echt belangrijke vragen toch niet beantwoord?’ Hij vervolgt: ‘Het gaat er niet om of iemand een rol krijgt toebedeeld of een functie bekleedt, maar wat er aan de hand is en hoe dat bestuurd moet worden. We hebben bij de overheid te maken met onvolwassenheid in de informatie- en ICT-functie en het is dringend noodzakelijk dat dit op de kaart wordt gezet.’

De vraag dient zich aan of de CIO’s, die nu twee jaar aan de slag zijn, al iets hebben bereikt. Hoe gaat het eigenlijk met de grote ICT-projecten? Lopen ze tegenwoordig op rolletjes of is er nog niet zoveel veranderd? De minister van BZK gaf vorig jaar opdracht aan Capgemini de getroffen maatregelen rondom grote ICT-projecten te evalueren. Minister Donner maakte het rapport begin februari openbaar. Eigenlijk staat er niet zoveel in. Het CIO-stelsel kan nog niet kwantitatief geëvalueerd worden omdat het relatief kort geleden is ingesteld en ICT-projecten nu eenmaal langdurige projecten zijn. Het adviesbureau vroeg alle CIO’s naar hoe ze vinden dat het nu gaat. Met zo’n insteek is het niet zo gek dat de evaluatie positief is. De CIO’s vinden namelijk zelf dat het alleszins redelijk gaat. ‘Er is een beweging merkbaar,’ beaamt Duijzer, die wel kritisch is. ‘We zijn van een 4 naar een 5 gegaan, dus het is absoluut nog onvoldoende.’ Toch wil hij een niet al te somber beeld schetsen. Duijzer: ‘Er is wel degelijk vooruitgang geboekt. Er is meer aandacht voor ICT en door de rapportages over de grote projecten die we naar de Tweede Kamer sturen is er veel meer transparantie.’

Papenhuijzen reageert in eerste instantie wat voorzichtig op de vraag of hij als CIO al verschil heeft weten te maken. Hij trekt de vergelijking met een mammoettanker waarvan pas na enige tijd merkbaar is dat het roer verlegd is. Maar dan wordt hij toch concreet. ‘Afgelopen zomer heeft het ministerie de stekker uit CAJIS getrokken, een gevangenisinformatiesysteem. De kop in de krant luidde direct “Justitie gooit 12 miljoen euro weg”. Dat kon ik niet ontkennen, helaas. Maar ik zie het als onze kracht dat we die beslissing toch hebben genomen. Een paar jaar geleden, voordat er CIO’s op de departementen actief waren, hadden we waarschijnlijk langer doorgehobbeld en het project pas gestopt als we er al 18 miljoen euro in hadden gestopt. Uiteindelijk heeft het ons behoed voor meer verspilling.’

Vetorecht
Dion Kotteman, algemeen directeur van de Rijksauditdienst, merkt dat Den Haag ‘even moet wennen’ aan de CIO’s. ‘Voorbeelden in het bedrijfsleven wijzen uit dat het wel degelijk werkt een CIO te benoemen om projecten met een ICT-component succesvoller te laten verlopen.’ Kotteman heeft zelf bij ING gewerkt. ‘Daar is de CIO onderdeel van het gas, water en licht. Je doet geen enkel project zonder dat de CIO er iets van vindt. Als je hem niet raadpleegt, kom je geheid in de problemen.’ Zover is het bij de rijksoverheid nog niet, constateert Kotteman. ‘Er is een start gemaakt om een CIO-stelsel neer te zetten, maar het kost moeite de departementen met elkaar in verbinding te brengen. “Eigen eiland eerst”, zo wordt nog vaak gedacht.’ Waar het volgens Kotteman aan ontbreekt, is macht en gezag. ‘Een CIO moet de absolute zeggenschap hebben om een project niet door te laten gaan. Dat hebben ze nu niet. Uiteraard moet een minister wel kunnen afwijken van het CIO-advies, maar het liefst alleen in noodgevallen.’ Duijzer beaamt dat een CIO geen absolute zeggenschap heeft. ‘Maar je zit wel in de positie om over alle projecten te adviseren – al moet je die positie wel pakken. Daar heb je in feite een vetorecht mee. Als ik schriftelijk adviseer een project niet door te laten gaan, dan is het uitermate riskant voor de betrokken DG om het toch voort te zetten.’

Op de vraag wat de CIO’s sinds hun komst teweeg hebben gebracht, moet Kotteman het antwoord schuldig blijven. ‘Ik heb wel de indruk dat er meer aandacht is voor grote ICT-projecten, maar ik heb geen statistiek bij de hand om een oordeel te vellen over de effectiviteit.’ Tot dezelfde conclusie komt Cornelis van der Werf, adviseur bij Het Expertise Centrum (HEC). Hij leidt momenteel een, door het HEC zelf geïnitieerd, onderzoek naar de effectiviteit van de CIO’s, dat na de zomer klaar zal zijn. ‘Voor de departementen is het al heel wat, zoals de CIO’s momenteel rijksbreed samenwerken,’ zegt Van der Werf. ‘Dat is in Den Haag niet echt gebruikelijk. De CIO’s zijn hier heel erg op gefocust en concluderen daarom dat het goed gaat. Maar dat zegt nog niets over de effectiviteit.’ Op 7 juni organiseert Van der Werf een symposium over de CIO-functie in de publieke sector. De eerste bevindingen van zijn onderzoek worden dan gepubliceerd.

Dat de buitenwereld kritiek heeft op de CIO’s omdat er nog weinig resultaat geboekt lijkt te zijn, begrijpt Papenhuijzen. ‘We kunnen wel iets doen aan onze marketing.’ Hij voegt eraan toe dat het inrichten van een CIO-stelsel bij de rijksdienst wel ‘een kleine cultuuromslag’ heeft teweeggebracht. ‘We moeten nu met de billen bloot in de rapportages die we naar de Kamer sturen. Dat is echt wel een verbetering.’

Volgens Duijzer is het voor iedereen duidelijk dat het dringend noodzakelijk is dat zaken rijksbreed worden afgestemd als het om ICT gaat. Het CIO-stelsel is wat dat betreft een stap in de goede richting, vindt hij. Maar Duijzer wil nog wel verder gaan. ‘ICT vraagt om horizontale sturing. Als je het mij vraagt, zou je geleidelijk aan af moeten stappen van het stelsel van departementale CIO’s en naar rijksbreed opererende CIO’s toe moeten. Maarten Hillenaar is via de subcommissiestructuur al bezig met die kanteling.’

Het CIO-stelsel staat na twee jaar nog in de kinderschoenen, zoveel moge duidelijk zijn. Een adviescommissie met onder meer voormalig SG van BZK Jan Willem Holtslag, thans lid van de WRR, heeft zich in opdracht van Hillenaar gebogen over de evaluatie van Capgemini. De invulling van de CIO-taken is ‘divers en niet overal op het gewenste niveau,’ zo luidt de snoeiharde conclusie. De commissie stelt voor bij enkele departementen te starten met een ideaaltypisch opgetuigde positie van de CIO, waar andere ministeries dan weer van kunnen leren. Werk aan de winkel voor Hillenaar en de zijnen. Een puntje voor de volgende vergadering.

Verschenen in PM en op PM.nl, 1 april 2011