De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur evalueerde een groot aantal gemeentelijke herindelingen in Overijssel, Gelderland en Limburg. Wat blijkt? Gemeenten willen liever echt fuseren met elkaar, dan een losse samenwerking aangaan – een vorm waar het kabinet steeds meer op aanstuurt. ‘Een herindeling is veel minder vrijblijvend en bovenal onomkeerbaar,’ aldus onderzoeker Jony Ferket.

‘De onzekerheid over de toekomst van de gemeente is groot,’ aldus burgemeester Annemarie Jorritsma van Almere vorige week op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De overheid moet toe naar een nieuwe rol, hield de VNG-voorzitter haar publiek voor. ‘Meer op afstand, meer op maat.’

De schaalgrootte van gemeenten heeft lange tijd niet op de politieke agenda gestaan, maar met de decentralisaties van taken in de zorg en op het terrein van de arbeidsmarkt is deze discussie weer helemaal terug. Het kabinet nam in het regeerakkoord nog het streven op om alle gemeenten op te schalen naar meer dan honderdduizend inwoners, maar die ambitie is inmiddels losgelaten. In de nota Bestuur in samenhang – waarin minister Plasterk van BZK de visie van het kabinet op de bestuurlijke inrichting van Nederland heeft neergelegd – is dit voornemen teruggebracht tot de doelstelling dat elke gemeente per 1 januari 2014 ‘deel uitmaakt van een stevig samenwerkingsverband van voldoende omvang om de taken aan te kunnen’. Om een dergelijke samenwerking vorm te geven zijn er meerdere opties mogelijk: via netwerk- of regionale besturen, een ambtelijke fusie, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, gedeelde ambtelijke afdelingen of een herindeling.

De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur deed in opdracht van de provincies Overijssel, Gelderland en Limburg onderzoek naar de meest vergaande vorm van samenwerken en evalueerde 39 herindelingen die tussen 1999 en 2010 hebben plaatsgevonden. De spagaat waar gemeenten zich in bevinden was een van de aandachtspunten, licht Jony Ferket, een van de onderzoekers, toe. ‘Enerzijds hebben gemeenten voldoende schaalgrootte nodig om efficiënt en professioneel te kunnen opereren, anderzijds zijn ze op zoek naar een schaalniveau waarmee een goede maatschappelijke inbedding en democratische legitimiteit worden gewaarborgd.’

Heeft u met uw onderzoek een optimale omvang voor gemeenten kunnen ontdekken?
‘Nee, dat kun je niet zeggen. Ons onderzoek suggereert in ieder geval dat de ontwikkeling rond schaal nooit definitief is. Nu zie je vooral een ontwikkeling naar een opwaartse schaal, maar misschien raakt in de toekomst de omgekeerde weg wel weer in trek. Terug naar een kleinere schaal, zoals je ook in het onderwijs ziet gebeuren. Daar pleiten wij met het onderzoek niet zozeer voor, maar we benoemen het om aan te geven dat het finale antwoord op de vraag naar de ideale schaal niet te geven is.’

Schaalvariabiliteit noemt u dat.
‘Dat klopt ja. Daarbij gaat het niet om de vraag wat de ideale schaalgrootte van gemeenten is, maar welke schaal het beste past bij de uitdagingen en inzichten van deze tijd.’

Uw onderzoek richt zich op de tijdspanne 1999-2010. De politieke werkelijkheid is inmiddels een hele andere. Houdt het onderzoek stand of zal het direct in een la belanden?
‘Het decentralisatieproces van een aantal taken zorgt er juist voor dat het herindelingsdebat opnieuw actueel is. Plasterk heeft te maken met een paradox. Voor al die nieuwe wetgeving hebben gemeenten een bepaalde schaal nodig, maar tegelijkertijd moeten die taken dicht bij de burger worden gebracht. Het is interessant om te zien hoe die twee krachten gaan uitpakken.’

Het kabinet hanteert het adagium ‘herindeling van onderop’, maar u beweert juist dat herindelingen ook succesvol zijn als ze door provincie of Rijk worden opgelegd. Hanteert het kabinet een verkeerde strategie?
‘Ik begrijp wel dat Plasterk voorzichtig is en niet van alles vanuit Den Haag of het provinciale bestuur aan de lokale overheden wil opleggen. Bovendien is het wenselijk dat er draagvlak is voor een herindeling, dus wat dat betreft heeft het kabinet groot gelijk om het zo in te steken. Tegelijkertijd hebben wij geconcludeerd dat wanneer provincies de drijvende kracht achter een herindeling zijn, een ruime meerderheid van de ondervraagden achteraf opnieuw voor dezelfde herindeling zou kiezen. Kennelijk is er toch waardering voor het middenbestuur dat zijn verantwoordelijkheid neemt. De provincie kan een dwingende kracht zijn, een soort stok achter de deur. Ze zou die rol best wat meer mogen pakken, juist omdat de provincie goed zicht heeft op de regio en voor een goed evenwicht tussen de gemeenten kan zorgen.’

Herindelingen genieten volgens uw onderzoek de voorkeur boven andere vormen van samenwerking, die het kabinet nu vooral bepleit. Kunt u dat verklaren?
‘Samenwerking vereist continu aandacht en gebeurt niet vanzelf. Wij spreken van het fenomeen van verbroken verlovingen, waarbij gemeenten elkaar opzoeken en bijvoorbeeld gaan samenwerken met de sociale dienst of het ophalen van vuilnis. Op een gegeven moment loopt dat stuk. Er zit ontzettend veel tijd en energie in, maar toch mislukt de samenwerking. Een herindeling kost ook veel tijd en geld, maar het levert ook veel op. Het is veel minder vrijblijvend en bovenal onomkeerbaar. Een herindeling bundelt, en die bundeling is niet meer te verbreken.’

Verschenen in SC, 11 juni 2013