Kritische geluiden over de werkgroep-Kalden, de club rijksambtenaren die tijdens de heroverwegingsoperatie het openbaar bestuur onder de loep nam. Deze stelt vooral bezuinigingen voor op decentrale overheden en sparen het rijk. Vertegenwoordigers van gemeenten en provincies hebben bezwaren. ‘Ze hebben zichzelf volledig buiten beschouwing gelaten, dat vinden wij niet zo logisch.’

De koude wintermaanden stonden op de departementen in het teken van de heroverwegingen. Op talloze terreinen – van energie, klimaat, wonen en hoger onderwijs tot kindregelingen en werkloosheid – bogen rijksambtenaren zich over mogelijke bezuinigingsmaatregelen. Werkgroep nummer 18 nam het openbaar bestuur onder de loep. Deze club ambtenaren deed onder leiding van voormalig secretaris-generaal Chris Kalden van LNV – tegenwoordig directeur Staatsbosbeheer – voorstellen voor de toekomst van de publieke sector. Omdat het kabinet in februari viel en de verkiezingen deze week al hebben plaatsgevonden [bij het ter perse gaan van deze PM is de uitslag nog niet bekend] in plaats van in 2011, haalde demissionair minister De Jager van Financiën het tijdstip van publiceren een maandje naar voren. Zo konden de bezuinigingsvoorstellen nog een prominente rol spelen in de campagne. Niet dat de politieke partijen er in hun verkiezingsprogramma’s rekening mee konden houden, want die lagen tegen die tijd al lang bij de drukker, maar in de formatie komen de voorstellen van de ambtelijke werkgroepen straks natuurlijk wel aan bod.

De kritiek op de werkgroep-Kalden is dat de voorgestelde bezuinigingsmaatregelen vooral de decentrale overheden betreffen. Het rijk blijft grotendeels buiten schot. Er zijn twee varianten, zo stelt de werkgroep, om de bestuurlijke organisatie op den duur te verbeteren en goedkoper te maken. Eén: we schaffen het middenbestuur af, in casu de provincies en waterschappen. Het rijk wordt het nieuwe middenbestuur tussen Europa en gemeenten. Twee: het middenbestuur blijft bestaan, gemeenten worden de eerste overheid voor zorg en welzijn en provincies focussen op het ruimtelijk-economische domein. Inclusief een omvangrijke schaalvergroting naar 100 tot 150 gemeenten en maximaal 8 provincies. De eerste variant levert vanaf 2015 – een dergelijke aanpassing heeft nogal wat voeten in de aarde aangezien er een grondwetswijziging voor nodig is – structureel een besparing van 1,8 miljard euro op. Perspectief nummer twee scheelt op termijn jaarlijks 1,45 miljard.

In een bijlage bij het heroverwegingsrapport staat een aanzet tot een departementale herindeling, maar van een advies is nauwelijks sprake. Onomwonden wordt gesteld dat de doelstellingen van een herindeling (zoals meer samenwerking, betere politieke regie en flexibiliteit) ‘ook op andere manieren kunnen worden bereikt’. Dat de huidige organisatie van de rijksdienst in dertien ministeries ‘staatkundige continuïteit en politieke verantwoording representeert’, is een ander bezwaar dat wordt aangedragen tegen een herindeling van ‘Den Haag’. De denktank-Kalden doet nog wel een poging een aantal domeinen aan te geven waarop organisatieonderdelen van ministeries kunnen worden herschikt. Het gaat niet – ‘nooit’ staat er in het rapport – om het ‘eenvoudig samenvoegen van departementen’, maar om ‘het bijeenbrengen van samenhangende beleidsdomeinen’.

Consultatie
Jos van der Knaap, gemeentesecretaris van het Gelderse Wijchen, is niet verbaasd dat er in de heroverwegingen nauwelijks is gekeken naar mogelijkheden om op de rijksdienst te bezuinigen. ‘Je moet de kalkoen niet uitnodigen om het kerstdiner samen te stellen,’ aldus Van der Knaap, die ook lid is van het dagelijks bestuur van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS). ‘Het is uiteindelijk een oriëntatie geweest vanuit rijksniveau waarbij gekeken is hoe anderen kunnen bijdragen aan het rijkstekort,’ zegt Harry Timmerman, provinciesecretaris in Overijssel. ‘Ze hebben zichzelf volledig buiten beschouwing gelaten, dat vinden wij op provincieniveau niet zo logisch.’ Als voorzitter van de Kring van Provinciesecretarissen is Timmerman geconsulteerd door de werkgroep-Kalden. ‘In januari zijn we met een aantal commissarissen van de koningin, gedeputeerden en secretarissen op uitnodiging in Den Haag geweest,’ vertelt hij. ‘We mochten aangeven welke opvattingen wij hebben over de mogelijkheden voor bestuurlijke herinrichting. Daarnaast probeerden de leden van de werkgroep te achterhalen of de gedachten die zij hierover hadden reëel zijn.’

Dat de optie om het middenbestuur volledig af te schaffen in het rapport terecht is gekomen, had Timmerman wel verwacht. ‘Het rijk probeert zijn positie te versterken door te pleiten voor afschaffing. Principieel vind ik dat onverstandig. Het belang van provincies wordt onderschat.’ Hij vraagt zich af wat het opheffen van de provincies oplevert. ‘Het is een proces dat jaren en jaren duurt, op korte termijn levert dat echt geen geld op, maar kost het alleen maar heel veel.’ Wat Timmerman betreft was er een brede werkgroep samengesteld waarin alle overheidslagen vertegenwoordigd waren. ‘Samen hadden we dan verkenningen kunnen doen over een fundamentele herinrichting van het hele openbaar bestuur. Niemand zal ontkennen dat dat nodig is. Maar er zijn over en weer zoveel relaties, dat je er niet zomaar een element uit kunt halen. Dat heeft direct consequenties voor de andere entiteiten.’

Ook de gemeenten gingen bij de werkgroep–Kalden op bezoek. Op 29 januari van dit jaar reisde een afvaardiging af naar Den Haag. Gemeentesecretaris Van der Knaap was er zelf niet bij, ‘maar de VGS was goed vertegenwoordigd’. Van der Knaap meent dat het ‘heel aanlokkelijk’ is om het in de structuur te zoeken. ‘Want dat is wat Kalden vooral heeft gedaan,’ aldus de gemeentesecretaris. ‘Maar dat is helemaal niet slim. Het is een hele simpele oplossing voor ongetemde problemen.’ Wat de VGS betreft volgt de structuur op de inhoud. ‘We moeten eerst eens goed kijken waar de verschillende overheidslagen zich mee bezighouden en zich mee bezig zouden moeten houden,’ zegt Van der Knaap. ‘Veel taken worden dubbel uitgevoerd en op allerlei gebieden vindt toezicht plaats. Er is eerder sprake van inspecticide dan van inspectie!’ Timmerman is het hier hartgrondig mee eens. ‘Er zijn veel terreinen, bijvoorbeeld milieu, ruimtelijke ordening en financiën, waar zowel het rijk als de provincie toezicht uitvoert. Dat moet je helemaal niet willen. Als de provincie het doet, moet het rijk ervan afblijven.’

Van der Knaap wijst ook op de bestuurlijke regeldruk. ‘We worden als gemeenten echt bedolven onder regelgeving. Een hoop daarvan zou geschrapt kunnen worden, dan hebben we al een heleboel gewonnen.’ Als voorbeeld geeft hij de gastouderopvang, waarvoor sinds begin dit jaar een aantal nieuwe regels gelden. Zo moeten gastouders een opleiding hebben gevolgd en moeten alle huisgenoten die ouder zijn dan 18 jaar een Verklaring Goed Gedrag overleggen. ‘In essentie prima regelgeving, maar het pakt totaal verkeerd uit,’ zegt Van der Knaap, doelend op het feit dat veel gastouders er hierdoor de brui aan geven, met als gevolg wachtlijsten in de kinderopvang. ‘Elke nieuwe regel is goedbedoeld, maar alle regels bij elkaar opgeteld is gewoonweg te veel,’ voegt Van der Knaap toe.

‘We zijn heel snel geneigd in een kramp te schieten,’ vervolgt de gemeentesecretaris. ‘Er gaat iets mis en pats boem, daar komt weer meer regelgeving en toezicht. Dat moeten we proberen te voorkomen. Zoek als overheid de verbinding, plaats je niet verticaal ten opzichte van de samenleving, maar zoek bondgenoten. Freek de Jonge heeft dat eens mooi omschreven: “De watersnoodramp van 1953 was de laatste natuurramp,” zei hij. “Daarna heeft de overheid overal de schuld van gekregen.”’ Van der Knaap wil er maar mee zeggen dat we meer naar een maatschappij toe moeten waar risico’s worden aanvaard. ‘Naar een samenleving die gebaseerd is op vertrouwen in plaats van op wantrouwen. Want als we alle risico’s willen uitsluiten, dan kost ons dat onnoemelijk veel geld.’

Europa
De vraag wat hij vindt van het afschaffen van het middenbestuur, optie 1 van de werkgroep-Kalden, omzeilt Van der Knaap behendig. De VGS wil geen bestuurlijke opvatting geven over het bestaansrecht van provincies en waterschappen, zo schreef de belangenclub in een brief aan de werkgroep van begin maart jongstleden, waarin ze haar visie op de brede heroverwegingen nogmaals kenbaar maakte. Van der Knaap: ‘Het rijk is in deze variant het middenbestuur geworden, met daarboven Europa en eronder de gemeenten. Ik vraag me echter sterk af in hoeverre Europa in mijn dagelijkse praktijk van belang is. Wij spreken in het college nooit over Europa. Alle regelgeving uit Brussel wordt eerst door rijk of provincie vertaald en hapklaar gemaakt voor Nederland. Natuurlijk moet je Europa niet onderschatten, maar je moet de betekenis ervan wel in perspectief plaatsen.’

Optie 2 dan, waarbij het middenbestuur blijft bestaan, maar er wel een opschaling plaatsvindt naar ongeveer 100-150 gemeenten (nu: 431) en maximaal 8 provincies. In het twee weken geleden verschenen boek Voorbij de crisis, dat de VGS samen met de Raad voor het openbaar bestuur samenstelde, wordt uitgebreid ingegaan op schaalvergroting. Van der Knaap licht toe: ‘De optimale grootte van een gemeente ligt tussen de 20.000 en 80.000 inwoners. Kom je daarboven, en daar heeft Kalden het over als je naar maximaal 150 gemeenten wilt, dan ontstaan er mechanismen die maken dat schaalvoordelen omslaan in schaalnadelen. Zo neemt het ziekteverzuim onder ambtenaren bij gemeenten met meer inwoners dan 80.000 toe, net als het aantal managementlagen en de afstand van de overheid tot de burger.’

Ook Timmerman neemt de ontwikkeling naar meer opschaling waar. ‘Wat mij betreft wordt in algemene zin te snel naar dit middel gegrepen. Hierbij wordt ontkend dat provincies bij sommige vraagstukken al met buurprovincies samenwerken.’ Naast het noorden werken Gelderland en Overijssel ook aan gezamenlijke investeringsagenda’s. ‘Als je op een paar thema’s samenwerkt, wil dat nog niet zeggen dat je maar moet opschalen tot een nieuw landsdeel,’ meent Timmerman. ‘80 procent waar de provincie mee bezig is, ligt binnen de schaal van de provincie. Die 20 procent waarvoor we kennelijk een grotere schaal nodig hebben, kunnen we best zelf invullen. Dan kun je rekening houden met de aard van de problematiek.’

Den Haag
Over waar in Den Haag bezuinigd kan worden hebben de heren zo hun eigen ideeën. ‘Er valt nog veel te decentraliseren,’ zegt Timmerman. Rijkswaterstaat, bijvoorbeeld, is een regionale uitvoeringsorganisatie. Die kun je beter inbedden op provinciaal niveau.’ Ook valt er volgens Timmerman nog veel winst te boeken als er meer gestandaardiseerd wordt bij de overheid. ‘Bij het automatiseren van processen loop je het risico dat iedereen zijn eigen uitgangspunten formuleert en zijn eigen architectuur kiest. Meer eenduidigheid zou heel wat kunnen opleveren.’ Van der Knaap ziet ook voordelen in het samenvoegen van een aantal departementen. ‘Dat hoeft niet al te drastisch, maar als je een paar departementen samenvoegt, kun je al te versnipperde regelgeving voorkomen. Daar gaat het me vooral om. Al die reorganisaties kosten enorm veel tijd en energie, die we beter kunnen steken in het oplossen van problemen.’

Nu de verkiezingen achter de rug zijn, is het tijd voor de formatie. De bezuinigingsopties die de ambtelijke werkgroepen hebben gedaan, kunnen voer zijn voor een nieuw regeerakkoord. Of niet? Timmerman maakt zich geen al te grote zorgen. ‘Ik kan me niet voorstellen dat er op korte termijn al hele fundamentele keuzes gemaakt worden.’ Van der Knaap: ‘Onze coalities zijn altijd zo breed dat alle aspecten aan bod komen. Ik denk niet dat er iets extreems staat te gebeuren, daar maak ik me dus niet druk over. Als een nieuwe coalitie maar niet op voorhand denkt dat er nog veel geld bij de gemeenten te halen valt. Forget it.’

****

Het Deense model

Adviesbureau Berenschot heeft de werkgroep-Kalden begin dit jaar op eigen initiatief van input voorzien. Naast een suggestie voor besparingsmogelijkheden indien gemeenten (en waterschappen) samenwerken bij het innen van belasting, gaf het consultancybureau aan op welke manier de discussie over de herinrichting van het openbaar bestuur zou moeten worden gevoerd. Daarbij is vooral gekeken naar Denemarken, vertelt adviseur openbaar bestuur Annemieke van Brunschot. ‘Hier in Nederland gaat zo’n discussie onmiddellijk over de structuur,’ aldus Van Brunschot, die zich bij Berenschot bezighoudt met de decentrale bestuurslagen. ‘In het rapport van de werkgroep-Kalden is dat ook het geval, hoewel er een heldere analyse wordt gegeven en er principes voor doelmatig bestuur zijn geformuleerd.’

De Deense overheid is een paar jaar geleden drastisch hervormd. De provincies zijn opgeheven en daarvoor in de plaats zijn vijf regio’s opgericht. De 271 gemeenten werden teruggebracht tot 98. ‘Dat hebben ze in vijf jaar voor elkaar gekregen,’ zegt Van Brunschot. ‘Van bovenaf heeft de rijksoverheid duidelijke kaders gesteld, waarbinnen de reorganisatie vorm zou moeten krijgen. De centrale overheid is niet zelf aan de slag gegaan om op de Deense landkaart de gemeentegrenzen opnieuw te tekenen, maar het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft de gemeenten twee jaar de tijd gegeven een herindelingspartner te vinden. Dat is in bijna alle gevallen gelukt. Slechts twee of drie gemeenten hadden hier moeite mee of wilden niet meewerken.’

Van Brunschot vraagt zich af of deze methode in Nederland zou werken. ‘Het past niet in onze poldertraditie om het zo te doen.’ Een ander verschil is het feit dat de voorzitter van de Deense Vereniging van Nederlandse Gemeenten burgemeester is van een kleine gemeente. ‘Dat geeft een hele andere dynamiek aan de relatie tussen de gemeenten en de VNG dan we hier in Nederland hebben [waar burgemeester Annemarie Jorritsma van Almere voorzitter is, CC].’

Of het nieuwe kabinet gaat morrelen aan de organisatie van het openbaar bestuur, valt nog te bezien, denkt Van Brunschot. ‘Een grootschalige herverdeling van taken en herinrichting gaat moeilijk samen met bezuinigen. Reorganisatie van de publieke sector is noodzakelijk om de overheid efficiënter te organiseren en de dienstverlening te verbeteren, maar op korte termijn zal het in financieel opzicht weinig opleveren. Ik hoop dat de nieuwe regering dat in haar achterhoofd houdt, anders gaat het nog flinke spanningen geven.’

Verschenen in PM, 11 juni 2010