Vijf jaar geleden ging het Programma Andere Overheid (PAO) met grote verwachtingen van start. Onder leiding van D66-minister Thom de Graaf bond PAO de strijd aan tegen dubbel werk en overhead, maar het project liep al snel averij op. Wat ging er mis? ‘De Haagse werkelijkheid bleek een stuk weerbarstiger dan gedacht.’

Op de vijfde etage van het Forumgebouw aan de Kalvermarkt houdt tegenwoordig de afdeling P&O van het ministerie van BZK kantoor. Tot ruim een jaar geleden bevolkten de leden van het programmateam Andere Overheid de burelen. In totaal werkten zestien ambtenaren tussen begin 2004 en eind 2006 aan de modernisering van de overheid. De helft van hen heeft de rijksdienst inmiddels verlaten.
Even terug naar 2003, het jaar waarin het CDA en de VVD de LPF inwisselden voor D66. Een maandje of acht nadat het tweede kabinet Balkenende van start was gegaan presenteerde Thom de Graaf zijn visie op de modernisering van de overheid. Als minister voor Bestuurlijke Vernieuwing was de D66’er verantwoordelijk voor dit project, dat de naam Programma Andere Overheid (PAO) kreeg. ‘Het moest eigenlijk Mijn Overheid gaan heten, maar daar heb ik bezwaar tegen gemaakt,’ blikt de huidige burgemeester van Nijmegen terug. De Graaf vroeg Lex van den Ham, die op dat moment plaatsvervangend SG op VWS was, het programma te leiden. Van den Ham plukte zijn teamleden bij alle departementen vandaan, zodat van meet af aan duidelijk was dat Andere Overheid een rijksbreed programma was. Een van hen was Emmeline Bijlsma. Op Economische Zaken had ze zich een jaar of zes beziggehouden met ict. ‘Daardoor merkte ik hoezeer het rijk verkokerd was,’ zegt Bijlsma op een zonnige woensdagmiddag in een kantoor van B&A Realisatie in Amsterdam, waar ze tegenwoordig werkzaam is als consultant. ‘Toen kwam het verzoek van Lex om deel uit te maken van het PAO-team. This is my chance, dacht ik, om er met mijn neus bovenop te zitten.’
Ook Hans Cornelissen is een PAO’er van het eerste uur. Als plaatsvervangend hoofd van het Bureau SG zat hij vlakbij Thom de Graaf, wat volgens hem de reden is dat hij werd gevraagd voor Andere Overheid. ‘Het moest vooral geen BZK-aangelegenheid worden, maar het was toch wel een beetje Thom zijn programma, het was naar hem toegeschreven,’ aldus Cornelissen.
‘Dat ik bij Andere Overheid betrokken was, is nogal zacht uitgedrukt,’ zegt De Graaf. ‘Ik heb de visie ontworpen, nog voordat het projectteam is geformeerd.’ Dat het programma zwaar werd aangezet – Van den Ham was directeur-generaal – beaamt De Graaf. ‘Dat was ook precies de bedoeling. Het moest niet eventjes bij BZK worden ondergebracht, Andere Overheid was immers een programma van en voor het hele rijk. Tegelijkertijd was het natuurlijk geen apart DG met allemaal directies en heel veel medewerkers. Het moest geen ambtelijke moloch worden, maar een aanjaagteam van maximaal twintig ambtenaren.’

Takenanalyse
Het programma dat De Graaf eind 2003 presenteerde, omvatte 64 actiepunten onderverdeeld in vier actielijnen (betere dienstverlening, minder regels, betere organisatie rijksoverheid en het vernieuwen van de relatie met gemeenten en provincies). Een beetje veel punten, zo vindt Bijlsma. ‘Maar ja, dat was de politieke context waarmee we te maken hadden.’ Het programmateam ging niet alleen aan de slag met elektronische dienstverlening en het verminderen van administratieve lasten voor burgers, ook het functioneren van de rijksdienst zelf werd onder de loep genomen. Een discussie over de taken van de overheid zou moeten leiden tot meer inzicht in de wijze waarop het rijk beter kon worden georganiseerd. Dat PAO zich daarmee in Den Haag niet populair maakte, om maar eens een understatement te gebruiken, moge duidelijk zijn. Je vraagt een kalkoen immers ook niet wat hij van het kerstmenu vindt.
‘De takenanalyse bleek te verzanden in pure bureaupolitiek van de ministeries,’ verzucht De Graaf. ‘Uiteindelijk concludeerden alle departementen dat ze alleen maar kerntaken deden en geen dubbele taken uitvoerden. De Haagse werkelijkheid bleek een stuk weerbarstiger dan gedacht.’ De Graaf wijst zijn beschuldigende vinger ook in de richting van zijn toenmalige collega’s in het kabinet. ‘Ambtenaren sprongen in de loopgraven en de bewindslieden hadden niet de kracht of de wil om daar afstand van te nemen. Zij bewogen mee met het ambtelijk apparaat, dat is natuurlijk de dood in de pot.’ De Graaf klopte bij de minister van Financiën aan. ‘Tegen Gerrit Zalm heb ik gezegd dat we een enorme bezuiniging op het ambtelijk apparaat zouden moeten opleggen. Dan pas dwing je de organisatie zich af te vragen wat ze precies doet.’ Dat daar politiek geen enkele ruimte voor was, werd De Graaf als snel duidelijk. ‘Balkenende was druk oorlog aan het voeren met de buitenwereld, over de WAO en zo.’
Het uitvoeren van de takenanalyse was geen gelukkige binnenkomer voor het PAO-team. Het zette de toon en naar verluidt kregen ambtenaren in Den Haag vlekken in hun nek van het gele PAO-logo. Het gebeurde maar al te vaak dat de stukken die PAO produceerde linea recta de prullenbak in verdwenen, aldus een ingewijde. Vooral met BZK moest het team veel strijd leveren. Andere Overheid was daar dan wel ondergebracht, maar dat wil nog niet zeggen dat het met open armen werd ontvangen. Cornelissen geeft toe dat het programma een lastige start kende. ‘We moesten 64 actieplannen uitvoeren, waar moesten we beginnen en hoe pakten we dat aan?’ Volgens hem was tussen zomer 2004 en najaar 2005 de beste tijd. ‘Daarna ging het weer wat moeizamer, de takenanalyses waren bijna klaar. Een aantal ambtenaren van het team vertrok en werd opgevolgd door weer anderen. De een reageerde daar beter op dan de ander.’

Dienstverlening
Op het moment dat de takenanalyses zo goed als voltooid waren, in het voorjaar van 2005, brak er een storm los aan het politieke front. Thom de Graaf trad af nadat hij zijn voorstel voor een gekozen burgemeester zag stranden in de Eerste Kamer. Zijn opvolger, partijgenoot Alexander Pechtold, werd ingevlogen vanuit Wageningen, waar hij tot op dat moment burgemeester was. Dat het programma met zijn komst in een dipje raakte, is volgens De Graaf niet zo gek. ‘Pechtold was niet naar Den Haag gehaald om PAO door te zetten, maar om nog iets van de bestuurlijke vernieuwing te maken. Zijn hart lag niet bij de Andere Overheid, je kunt best stellen dat het programma vanaf dat moment een beetje een weeskind was.’ Bijlsma knikt: ‘Pechtold is ook veel meer een pragmatische doener, het accent van Andere Overheid verschoof op dat moment naar ict en dienstverlening.’ Aan het eind van het programma, toen het kabinet in de zomer van 2006 viel en CDA en VVD zonder D66 verder gingen, heeft VVD’er Atzo Nicolaï PAO nog even onder zijn hoede gehad. ‘Nicolaï paste de laatste maanden op de winkel,’ zegt De Graaf. ‘Hij was er vooral voor het Antillen-dossier.’
Dat het programma van de politieke wisselingen van de wacht hinder zou hebben ondervonden, is volgens Bijlsma niet het geval. ‘Maar het bracht natuurlijk wel onrust met zich mee,’ erkent ze. Cornelissen vraagt zich echter hardop af wat er gebeurd zou zijn als Thom de Graaf vier jaar lang de kar had getrokken. ‘Hoe lauwwarm ook, de MP en Zalm steunden de Graaf wel, dat was met de D66-capriolen in de rest van de periode natuurlijk minder het geval.’
Cornelissen, die na PAO is teruggegaan naar BZK en nu senior beleidsadviseur is bij DG Veiligheid, kijkt met gemengde gevoelens terug op zijn tijd bij Andere Overheid. ‘Ik heb er met plezier gewerkt, maar achteraf beschouwd hadden we toch een onmogelijke opdracht.’ Hij doelt op de ‘diffuse focus’ van het programma. Terwijl Andere Overheid juist in Den Haag veel voor elkaar moest boksen, heeft PAO volgens Cornelissen ‘altijd gepretendeerd geen Haagse club te zijn’. Hij vervolgt: ‘De ambtelijke top vraagt toch: hoor je bij ons of niet? Simpeler is het eigenlijk niet, maar we hadden er geen eenduidig antwoord op.’ Bijlsma vermoedt dat PAO uiteindelijk meer heeft bereikt in gemeenten dan bij de rijksoverheid. ‘De gemeenten staan dichter bij de samenleving, verbeteren van de dienstverlening is bij hen meer prangend dan hier in Den Haag.’
De Graaf is het niet eens met de constatering dat PAO in Den Haag minder succesvol is geweest. ‘Het programma heeft zijn functie gehad. Het grootste deel van de actiepunten is gerealiseerd.’ Maar heeft PAO ook de beoogde cultuuromslag weten te bewerkstelligen? ‘Of Andere Overheid volledig tussen de oren is gaan zitten, is vers twee,’ antwoordt De Graaf ontwijkend.
Ook Helga Aarts, lid van het PAO-team vanaf oktober 2004, vindt dat er op dit vlak ‘nog een wereld te winnen valt’. Inmiddels werkt Aarts bij de gemeente Eindhoven waar ze persoonlijk assistent van PvdA-wethouder Mary Fiers is. Het waren niet zozeer de resultaten van PAO die haar in de armen van een lagere overheid hebben gedreven. Vooral het feit dat ze veel met gemeenten te maken had, heeft haar aan het denken gezet over haar carrière. ‘Het gaat mij er vooral om een bijdrage te leveren aan de publieke zaak, dat had ook als consultant gekund.’ Het is Aarts opgevallen dat alle teamleden van PAO ‘een passie hadden voor de rijksoverheid’. Iedereen was heel gedreven en betrokken, vervolgt ze. ‘We wilden allemaal graag ons zegje doen.’ Marion van Griethuizen, als programmasecretaris verbonden aan PAO, kan dit beamen. Ze kwam erbij precies op het moment dat Thom de Graaf vertrok. ‘Iedereen was wel heel erg bezig met zijn eigen ding, daar hadden we als team best iets meer op kunnen letten.’
Net als Cornelissen is ook Van Griethuizen na PAO bij de rijksoverheid gebleven. Ze werkt nu bij Het Buitenhuis, een onderdeel van De Werkmaatschappij (BZK). ‘Ik zou niet zo snel in een groot ministerie gaan werken, op deze plek heb ik geen last van hiërarchie of bureaucratie, net als bij Andere Overheid,’ zegt Van Griethuizen. Bijlsma kwam eigenlijk per toeval bij een adviesbureau terecht. ‘Ik wilde niet terug naar EZ, want ik wilde verder. En ik wilde op een betekenisvolle plek werken, door PAO heb ik gemerkt dat dat bij het rijk nauwelijks aanwezig is. Achteraf gezien is er bij het rijk maar weinig veranderd, dat is me toch tegengevallen.’ Dat van de zestien ambtenaren de helft niet meer bij het rijk werkzaam is (zie kader), verbaast Bijlsma dan ook niet. En dat het vooral vrouwen zijn die zijn vertrokken? ‘Daar heb ik wel een verklaring voor,’ zegt Bijlsma. ‘Vrouwen zijn veel meer bezig met de vraag wat bereiken we nu echt, wat heeft de burger eraan, terwijl mannen vooral het spel op zich leuk vinden.’ Hans Cornelissen knikt instemmend: ‘Dat is zeker waar. Ik wil niet generaliseren, maar ik denk dat wij ons wat meer stoïcijns opstellen. Je weet toch hoe het werkt in Den Haag? Het gaat zoals het gaat, de ene dinsdag is ook de andere vrijdag niet.’
Ondanks het feit dat Thom de Graaf zijn klus destijds niet heeft kunnen afmaken, kijkt hij toch tevreden op Andere Overheid terug. ‘Je moet het niet zien als succes of nederlaag,’ zegt hij. ‘Maar er kan nu op worden voortgebouwd.’ Voor de vernieuwing van de rijksdienst, het nu lopende programma, heeft PAO heel wat voorwerk verricht, vindt De Graaf. ‘Zonder PAO had Roel Bekker het een stuk moeilijker gehad.’ Niet voor niets zit hij een dezer dagen bij Bekker aan tafel. ‘Daar hadden we beiden behoefte aan.’

WIE, WAAR, WAT?
Het programma Andere Overheid ging officieel op 15 januari 2004 van start. Ter afsluiting is de Week van de Andere Overheid georganiseerd, van 13 tot en met 17 november 2006. Wie maakten er deel uit van het programmateam en waar werken zij nu?

WEG BIJ HET RIJK

Lex van den Ham, directeur-generaal
Werkt nu bij Capgemini als vicepresident

Bertine Steenbergen
Werkt nu bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling, gemeente Den Haag als projectleider

Gerda Deekens
Werkt nu bij Corgwell als management consultant

Femke Henkel
Werkt nu bij Pentascope als consultant

Emmeline Bijlsma
Werkt nu bij BA Realisatie als consultant

Helga Aarts
Werkt nu bij gemeente Eindhoven als persoonlijk medewerker van wethouder Fiers

Marja Boll
Werkt nu bij Only Human als communicatieadviseur

Monique Neyzen
Werkt nu bij Neyzen Communicatieadvies en Management als zelfstandig adviseur

NOG STEEDS IN DIENST VAN HET RIJK

Hans Leeflang, plaatsvervangend DG PAO
Werkt nu bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat als algemeen projectdirecteur

Hans Cornelissen
Werkt nu bij ministerie van BZK als senior beleidsadviseur DG Veiligheid

Herman Scholten
Werkt nu bij ministerie van BZK als hoofd strategie en innovatie

Tanja Timmermans
Werkt nu bij ministerie van BZK als plaatsvervangend hoofd strategie en innovatie

Ronald van Oosteroom
Werkt nu bij ministerie van Algemene Zaken als plaatsvervangend directeur Publiek en Communicatie

Ben van der Beek
Werkt nu bij Tweede Kamer als hoofd Dienst Informatievoorziening (via ABD)

Marion van Griethuizen
Werkt nu bij Het Buitenhuis (onderdeel van de Werkmaatschappij, BZK) als adviseur communicatie

Claudia Toet
Werkt nu bij ministerie van BZK/Justitie als hoofd beveiliging, BHV en telefooncentrale

Verschenen in PM, 21 maart 2008