Als het om implementatie van Europese richtlijnen gaat, scoort Nederland nog altijd niet goed. Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans vergeleek vorig jaar een zestal landen op hun implementatieskills. Zijn conclusie: voer ook in Nederland de procedure van behandelingsvoorbehoud in. ‘Daar is niet iedereen blij mee.’

De eerste woensdag na het kerstreces boog de Tweede Kamer zich over de wijziging van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Aanleiding is een Europese richtlijn die onder meer regelt dat de bewijslast van seksuele intimidatie op de werkvloer verschuift van werknemer naar werkgever. De Europese ministers van Sociale Zaken hebben al in 2002 met deze richtlijn ingestemd en de deadline voor implementatie door de lidstaten is inmiddels verstreken. ‘De regering heeft duidelijk geen haast met de implementatie van deze richtlijn,’ concludeerde VVD-Kamerlid Eske van Egerschot dan ook tijdens het debat. Haar fractie is tegen de wetswijziging. Niet alleen omdat de VVD vindt dat de werknemer het bewijs voor seksuele intimidatie moet leveren, maar ook omdat de Nederlandse wet al voldoende voorziet in gelijke behandeling van mannen en vrouwen op de werkvloer. De liberalen kregen alleen de LPF en de Groep Wilders aan hun zijde en een kleine week later stemde een meerderheid van het parlement in met de wijziging van de wet. Omdat de Eerste Kamer haar oordeel nog moet vellen, duurt het nog zeker een paar maanden voordat de Nederlandse regering deze richtlijn als geïmplementeerd kan beschouwen. De kans is groot dat de richtlijn ook op het volgende kwartaaloverzicht van staatssecretaris Atzo Nicolaï van Europese Zaken als nog niet geïmplementeerd wordt aangemerkt.
Om meer inzicht te krijgen in de problemen die ontstaan bij de implementatie van Europese richtlijnen heeft het kabinet sinds een aantal jaar elk kwartaal op papier gezet wat de stand van zaken is. Eind december betrof de implementatieachterstand 22 richtlijnen. Drie maanden eerder waren er nog 29 richtlijnen niet in Nederlandse wetgeving omgezet. In de zomer van 2003 stond de teller nog op 50, met een uitschieter naar 65 in het najaar. Met het oog op het naderende EU-voorzitterschap in de tweede helft van 2004 besloot het kabinet de schouders er onder te zetten. Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans van de universiteit Leiden noemt dit de ‘methode Olympisch-comité-op-bezoek’, waarbij ‘huizen een verfje krijgen en zwervers achter de schutting worden gezet’. Alle inspanningen ten spijt, het resultaat werd pas zichtbaar in het voorjaar van 2005 toen het Nederlandse voorzitterschap alweer voorbij was.
Ook het directoraat-generaal Interne Markt van de Europese Commissie publiceert twee keer per jaar een overzicht, het zogeheten Scorebord Interne Markt. Van elke lidstaat wordt aangegeven wat de stand van zaken is van de implementatie van de Europese interne marktregelgeving. In juli 2004 had Nederland 2,8 procent van de richtlijnen nog niet omgezet en stond daarmee op de tiende plaats. Met het oog op de Lissabonagenda hebben de lidstaten een maximale achterstandsmarge van 1,5 procent afgesproken. Het laatste scorebord van juli 2005 geeft aan dat Nederland dit getal nadert: afgelopen zomer was 1,6 procent van de interne marktregelgeving nog niet in de Nederlandse wetgeving verwerkt. Omdat de nieuwe lidstaten aanzienlijk beter scoren, komt Nederland nu op de twaalfde plaats. Voermans waarschuwt dat de achterstand voor Nederland weer snel kan oplopen. ‘Er liggen pakketten financiële richtlijnen uit 2005 op implementatie te wachten,’ zegt hij. ‘En niet alle betrokken departementen, met Financiën in een belangrijke hoofdrol, lijken daarmee evenveel haast te willen maken.’ Het scorebord bevestigt het vermoeden van Voermans. Van de 18 richtlijnen over financiële dienstverlening is 55,6 procent nog niet geïmplementeerd. Hiermee bungelt Nederland helemaal onderaan de lijst. Landen als Duitsland en Denemarken hebben zelfs alle richtlijnen al in nationale wetgeving omgezet. Een woordvoerder van het ministerie van Financiën laat weten dat er de laatste maanden wel degelijk een inhaalslag is gemaakt met deze richtlijnen. ‘De opmerkingen van Voermans zijn wat ons betreft achterhaald, maar ook misplaatst,’ aldus de woordvoerder. Maar Voermans is niet overtuigd. Over een aantal richtlijnen uit het financiële dienstverleningspakket dat het komend jaar geïmplementeerd moet worden, houdt hij zorgen.

Behandelingsvoorbehoud
De discussie over versnelling van implementatie van Europese richtlijnen is al jaren aan de gang. Voermans publiceert hier dan ook geregeld over. Voor het ministerie van Justitie heeft hij onlangs nog, samen met collega-wetenschapper Bernard Steunenberg, een vergelijkend onderzoek gedaan naar de wijze waarop zes andere lidstaten richtlijnen implementeren. Zo blijken Denemarken, Spanje maar ook Groot-Brittannië hierin heel voortvarend te zijn. Volgens Voermans komt dat in het geval van Denemarken en Groot-Brittannië mede doordat deze landen werken met een behandelingsvoorbehoud. Dit betekent dat de regering zonder mandaat van het parlement niet in Brussel kan onderhandelen over wetgeving.
Alle wetsvoorstellen van de Europese Commissie komen in een vroeg stadium langs het Engelse Lagerhuis. ‘Dat gebeurt niet tijdens een plenaire vergadering, maar er wordt wel door een speciaal parlementaire comité gekeken of de regering-Blair ermee aan de slag kan,’ verduidelijkt Voermans. Dit comité bepaalt welke voorstellen wel en welke niet inhoudelijk door het parlement moeten worden behandeld. Wordt een voorstel doorverwezen naar het parlement dan moet de regering wachten met onderhandelen in Brussel totdat het parlement het voorstel heeft behandeld. Dit is volgens hem heel wat anders dan enkele beleids- en wetsvoorstellen alleen maar toetsen op subsidiariteit, wat onder meer de Nederlandse Eerste en Tweede Kamer nu gaan doen. Voermans ziet helemaal niets in deze methode omdat ‘het een wassen neus is’. ‘Het heeft alles van een symbolische geste met een geringe kans van slagen,’ meent hij. De hoogleraar begrijpt niet waarom de volksvertegenwoordigers slechts elf dossiers gaan toetsen enkel op de vraag of Europa zich er wel of niet mee moet bemoeien. ‘Als ze het inhoudelijk een slecht idee vinden, dan kunnen ze dat toch ook zeggen?’
Godelieve van Heteren, voorzitter van de Tweede Kamercommissie Europese Zaken, is van mening dat er eerst maar eens gekeken moet worden hoe het toetsen van subsidiariteit gaat werken. ‘Het invoeren van een behandelingsvoorbehoud is een brug te ver,’ meent de PvdA-politica. Met Voermans is ze het overigens eens dat betrokkenheid in een eerder stadium van nationale parlementen bij Europese dossiers de implementatiesnelheid van richtlijnen ten goede komt. ‘Als er nu een richtlijn onze kant op komt, staan we vaak voor een voldongen feit,’ meent Van Heteren. ‘De discussie die dan losbarst, had al veel eerder gevoerd moeten worden.’ Eerste Kamerlid en voorzitter van de Justitiecommissie Rob van de Beeten (CDA) beaamt dit. ‘Mogelijke problemen komen dan pas op tafel,’ zegt hij. ‘Daardoor loopt de implementatie vertraging op.’ De Eerste Kamer kijkt volgens Van de Beeten, die in het dagelijks leven advocaat is, naar veel meer dan de subsidiariteit. ‘Veel Commissievoorstellen, dus ook mededelingen en groenboeken, worden door ons ook al inhoudelijk bekeken. Dat geven we de minister mee naar Brussel.’

Coördinatie
Vooral de ambtenaren op de departementen kijken met argusogen naar de rol die Eerste en Tweede Kamer opeisen in het Europese wetgevingsproces, meent Voermans. ‘Departementen willen niet dat de politiek meekijkt, dat verstoort de wijze waarop zij zaken doen met Europa.’ Toen Voermans zijn meest recente onderzoek presenteerde en voorstelde het behandelingsvoorbehoud ook in Nederland in te voeren, vond men dat op Buitenlandse Zaken ‘een interessant idee, maar op dit moment niet erg practicabel’. Het zou de snelheid van onderhandelen frustreren en het zou ook betekenen dat de onderhandelingsruimte tot het sluiten van compromissen beperkt zou worden. Volgens Voermans is juist die wijze van omgaan met Europa het probleem waartegen de kiezers zich tijdens het referendum over de grondwet hebben gekeerd.
Hij meent verder te weten dat de interne coördinatie bij voorbereiding en implementatie van Europees beleid niet op rolletjes loopt. De Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER), waarvan Buitenlandse Zaken, Justitie en, al naar gelang het onderwerp, een van de vakdepartementen deel uitmaken, werkt volgens hem niet goed. ‘Hoewel de commissie eind jaren negentig in het leven is geroepen om Europese wetgeving te coördineren, komt daar weinig van terecht,’ aldus Voermans. PvdA-senator Erik Jurgens merkte iets dergelijks een jaar geleden ook al op. Tijdens een debat in de Eerste Kamer over het implementeren van richtlijnen zei hij dat ‘er kennelijk sprake is van te weinig coördinatie tussen de beleidsambtenaren en de onderhandelaars in Brussel’.
Volgens Voermans zaten er toen ICER net bestond, alleen maar hoge ambtenaren – directeuren – in de commissie. ‘Maar tegenwoordig nemen in ICER ook plaatsvervangende directeuren zitting en worden de ICER-I en ICER-H [subcommissies van ICER voor Implementatie en Hof, CC] ook niet meer op hoog ambtelijk niveau bezet, maar steeds vaker door junior-medewerkers.’
Het ministerie van Buitenlandse Zaken wilde niet reageren op de kritiek van Voermans.

Verschenen in PM, 16 februari 2006