Over de nieuwe Drinkwaterwet is flink onderhandeld. Niet iedereen ziet zijn wensen erin terug. Consumentenorganisaties vrezen een monopoliepositie van de drinkwaterbedrijven en zien wel iets in een nationale toezichthouder. Maar staatssecretaris Van Geel (Vrom) heeft gekozen voor een grote mate van zelfregulering van de sector.

Schaalvergroting is de laatste decennia hét modewoord in de drinkwatersector. Waren er in 1975 nog 111 bedrijven die zich met de drinkwatervoorziening bezighielden, op dit moment zijn er nog 13 over. En de trend zet door. Zo worden momenteel de laatste onderhandelingen gevoerd over een fusie tussen Hydron Flevoland, Hydron Midden-Nederland en Vitens, dat nu nog in Friesland, Overijssel en Gelderland opereert. De fusie tussen de Tilburgsche Waterleiding Maatschappij en Brabantwater is vrijwel rond. Dit conglomeraat praat bovendien nog met de Waterleiding Maatschappij Limburg over een mogelijk samengaan. En dan zijn er dus nog maar negen.
Directeur Theo Schmitz van de Vereniging van Waterbedrijven in Nederland (Vewin) heeft begin jaren negentig een fusie van dichtbij meegemaakt. Hij was toen lid van het dagelijks bestuur van het waterbedrijf De Vlietstreek dat is opgegaan in Duinwaterbedrijf Zuid-Holland. ‘In de provinciale reorganisatieplannen gingen schaalvergroting en efficiency hand in hand,’ vertelt Schmitz. Maar volgens wetenschapper Elbert Dijkgraaf, projectcoördinator van het Erasmus Competition and Regulation Institute, staan deze twee begrippen los van elkaar. ‘Nergens ter wereld wordt aangetoond dat grote bedrijven efficiënter opereren,’ legt hij uit. ‘De literatuur zegt juist dat grote bedrijven duurder zijn. Ze zijn bureaucratischer en staan verder van de klant af.’ Dijkgraaf pleit dan ook voor het opnemen van een fusieverbod in de nieuwe Drinkwaterwet die op dit moment bij de Raad van State ligt. Het is de bedoeling dat de wet na de zomer in de Tweede Kamer wordt behandeld, zodat deze in het voorjaar van 2007 van kracht kan zijn.
Met de Drinkwaterwet wordt de huidige Waterleidingwet herzien. De nieuwe wet is de resultante van jarenlange onderhandelingen tussen de stakeholders. Aan tafel bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (Vrom) schoof niet alleen Vewin aan, maar ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (Ipo) brachten vele uren door op het departement aan de Haagse Rijnstraat. De belangen zijn immers groot. De drinkwaterbedrijven brengen jaarlijks zo’n 1,4 miljard euro in rekening bij de afnemers. Niet vreemd dus dat de Waterbond en de Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW), die de belangen behartigen van respectievelijk de consumenten en de zakelijke gebruikers van drinkwater, aandringen op duidelijke keuzes door Den Haag. Maar over het resultaat zijn de laatste twee partijen niet te spreken. ‘Wij herkennen het belang van de afnemers niet in het wetsvoorstel,’ meent Henk Brons, directeur Water bij de VEMW. Voorzitter Peter van Rooy van de Waterbond voegt eraan toe dat ‘het consumentenperspectief geheel in de wet ontbreekt’.

Rantsoen
Terwijl de energiesector de laatste jaren volop in de politieke belangstelling staat, hebben de drinkwaterbedrijven in de luwte kunnen opereren. Tijdens het eerste kabinet-Kok, in 1997, is meer marktwerking en een mogelijke privatisering van de sector wel even aan de orde geweest. Maar toenmalig minister Pronk van Vrom besloot een paar jaar later, onder druk van de sector, dat drinkwater een overheidstaak zou blijven. Deze bepaling is nu verankerd in de nieuwe wet. Volgens wetenschapper Dijkgraaf is de drinkwatersector ‘op dit moment een van de best presterende sectoren’. Hij ziet dan ook geen noodzaak de discussie over privatisering nieuw leven in te blazen. ‘Ik kan me voorstellen dat het op termijn niet ondenkbaar is dat de sector geprivatiseerd wordt,’ zegt Dijkgraaf. ‘Maar voorlopig is het een brug te ver en bovendien voldoet het huidige model.’ Dat vindt ook Schmitz van Vewin. ‘De waterbedrijven moeten in publieke handen blijven, het gaat immers om de volksgezondheid,’ zegt hij stellig. ‘We mogen trots zijn op de Nederlandse drinkwatervoorziening, deze is goed geregeld.’ Een situatie zoals enkele weken geleden in Engeland, waar de sector twintig jaar geleden is geprivatiseerd, zal in Nederland dan ook niet zo snel voorkomen, meent hij. De Britten moesten vanwege een tekort aan drinkwater op rantsoen. Zo mochten zij hun auto niet meer wassen met kraanwater. ‘Vanwege het slechte onderhoud zijn de lekverliezen in Engeland groot,’ vertelt Schmitz. Hij weigert een direct verband te leggen tussen het gebrek aan onderhoud en de geprivatiseerde sector. ‘Je kunt niet een-op-een aantonen dat de slechte situatie in Engeland hierdoor wordt veroorzaakt,’ aldus Schmitz. ‘Maar je kunt ook niet uitsluiten dat er door een geprivatiseerd bedrijf teveel naar korte termijn winst wordt gekeken,’ voegt hij er aan toe. Volgens Dijkgraaf moet niet te snel de conclusie worden getrokken dat de geprivatiseerde situatie in Engeland debet is aan het drinkwatertekort. ‘Er is daar nog nooit zo weinig neerslag geweest,’ legt hij uit. ‘Bovendien is er niet in de leidingen geïnvesteerd toen de bedrijven nog publiek waren. Zij mochten niet via de kapitaalmarkt investeren, dat moest via de gemeentebegroting. Vandaar dat er tientallen jaren bijzonder weinig is gedaan aan het onderhoud van de drinkwaterleidingen. En daar ondervinden de Engelsen nu de gevolgen van.’

Toezicht
Voor Henk Brons, de belangenbehartiger van de zakelijke drinkwatergebruiker, is de vraag of de sector in Nederland geprivatiseerd moet worden niet relevant. ‘Het maakt me niet uit wie het water levert, als het maar op een deugdelijke manier gebeurt,’ zegt Brons. ‘Dat betekent goede kwaliteit tegen een redelijke prijs.’ Dat de waterbedrijven monopolisten zijn, is Brons echter een doorn in het oog. ‘Waar een monopolie is, wordt niet doelmatig gewerkt,’ meent hij. ‘Er is geen concurrentie, de prijs van drinkwater is daardoor onnodig hoog.’ Brons pleit dan ook voor het instellen van een centrale toezichthouder die de sector controleert op efficiënte bedrijfsvoering. Van Rooy van de Waterbond is hiervan eveneens een fervent voorstander. ‘Als je niets te verbergen hebt, dan kan er niets op tegen zijn.’ Ook econoom Eric van Damme van de Universiteit van Tilburg opperde onlangs het idee van het instellen van een zogeheten Waterkamer, bijvoorbeeld bij de Nationale Mededingingsautoriteit (NMa). Uit zijn, door de watersector fel bekritiseerde, onderzoek blijkt dat de waterketen, niet alleen de drinkwaterbedrijven, maar vooral ook de riolering en de zuivering, inefficiënt werkt. Huishoudens zouden volgens de berekeningen van Van Damme jaarlijks gemiddeld ongeveer 66 euro minder aan drinkwater hoeven te betalen als de sector beter op de kosten zou letten. Hij vindt het vreemd dat er geen toezicht op de waterketen is. ‘Daarmee wijkt het kabinet af van de algemene visie op het markttoezicht,’ zegt Van Damme. ‘De regering is immers van mening dat toezichthouders nodig zijn om de consument te beschermen, vooral in sectoren waar geen concurrentie is. Maar voor de watersector wordt blijkbaar een uitzondering gemaakt.’
Het plan om een nationale toezichthouder in te stellen, vinden de waterbedrijven, op zijn zachtst gezegd, geen goed idee. ‘Dat is echt nutteloos,’ reageert Schmitz. ‘De sector werkt zonder zo’n Waterkamer al bijzonder efficiënt.’ Directeur Alexander Vos de Wael, van waterbedrijf Oasen, dat in het oostelijke deel van Zuid-Holland opereert, is het met hem eens. ‘Er zou dan bovendien veel te veel gefocust worden op de kosten in plaats van op de kwaliteit,’ aldus Vos de Wael. Beide heren voeren aan dat de sector de afgelopen jaren heeft bewezen dat er efficiënter gewerkt kan worden. Sinds 1997 voert Vewin elk jaar een benchmark uit. Econoom Dijkgraaf heeft uitgerekend dat de drinkwaterbedrijven sindsdien de efficiency met 18 procent hebben verbeterd. Ook hij is geen voorstander van een nationale toezichthouder. ‘Het is tamelijk ingrijpend,’ zegt Dijkgraaf. ‘Dat moet je alleen doen als je ontevreden bent over de huidige vorm van regulering en dat is nu eenmaal niet zo.’ Hij vraagt zich hardop af waarom er veel geld in een toezichthouder geïnvesteerd zou worden, terwijl de benchmarks hun waarde hebben bewezen. Van Rooy van de Waterbond weerlegt dit argument. ‘De kosten van een Waterkamer bedragen minder dan 1 procent van de voorziene opbrengsten.’ Dat een driejaarlijkse benchmark in de nieuwe Drinkwaterwet verplicht wordt gesteld, vindt Van Rooy een farce. ‘De benchmarks zijn een vorm van navelstaren, de bedrijven kijken alleen naar zichzelf,’ meent hij. ‘Ze veinzen hiermee dat ze kritisch zijn.’

Winst
Door het verplicht stellen van een benchmark en te kiezen voor decentrale toezichthouders, als gemeenten en provincies, in plaats van een nationale Waterkamer, heeft staatssecretaris Pieter van Geel met de Drinkwaterwet gekozen voor een grote mate van zelfregulering van de sector. Wel is er sprake geweest dat de staatssecretaris zich zou kunnen bemoeien met de winstbestemming van de drinkwaterbedrijven. Onder druk van VNG en het Interprovinciaal Overleg, die de aandeelhouders van de bedrijven vertegenwoordigen, heeft Van Geel dit laten varen. Tot ongenoegen van Vos de Wael van Oasen die voorziet dat er bedrijven zijn die op de commerciële toer gaan en met hun winst gaan investeren in commerciële activiteiten of dividend uitkeren aan de aandeelhouders. ‘We zijn een maatschappelijk bedrijf en al het geld dat de klant voor drinkwater betaalt, moet ten goede komen aan de drinkwatervoorziening.’ Vos de Wael zou graag zien dat er over de winstbestemming duidelijke regels in de nieuwe wet worden opgenomen. ‘Vrom is hierover nu heel vaag, alleen in de toelichting staat iets over het sluiten van convenanten met de sector.’ Rob Kreutz van Evides, een van de grotere waterbedrijven van Nederland, vindt rijksbemoeienis met de winstbestemming ook niet nodig. ‘Onze aandeelhouders, de gemeenten en provincies, kunnen heel goed zelf bepalen wat er met de winst gebeurt.’ Marcia Appels van het Interprovinciaal Overleg bevestigt dat wat haar organisatie betreft ‘de angel er wel uit is’ als het gaat om de Drinkwaterwet. En Kees Huisman van de VNG laat weten blij te zijn dat de aandeelhouders hun bevoegdheden kunnen blijven uitoefenen. Over de manier waarop de onderhandelingen hierover zijn verlopen, is hij minder tevreden. ‘Een afspraak over de invloed van het rijk op de winstbestemming is in eerste instantie een onderonsje geweest tussen Vrom en Vewin, daarbij waren wij helemaal niet betrokken,’ zegt Huisman. ‘Daarna hebben we stampei gemaakt en is deze bepaling uit de wet gehaald.’ Schmitz van Vewin haalt zijn schouders op als hij hoort van deze beschuldiging. ‘Er is inderdaad over gesproken,’ geeft hij toe. ‘Maar ik zou het geen onderonsje willen noemen.’ Hij begrijpt niet waarom de VNG hiervan een punt maakt. ‘De lagere overheden hebben uiteindelijk toch ook aan tafel gezeten en hun invloed laten gelden?’

Verschenen in PM, 27 april 2006