Wat bedoeld was als nuttig instrument om de mening van de bevolking te peilen, sloeg als een boemerang op Den Haag terug. De belevingsmonitor stopt, zodat de slechte rapportcijfers van politiek en overheid niet langer periodiek gepresenteerd hoeven te worden.

Vrijwel geruisloos presenteerde de Voorlichtingsraad (VoRa) half juli de zevende belevingsmonitor. Begrijpelijkerwijs werd daar weinig ruchtbaarheid aan gegeven: het vertrouwen van de bevolking in het kabinet was weer gedaald. Slechts 30 procent van de ondervraagden gaf in de herfst van 2005 aan fiducie in Balkenende II te hebben. Ook over de politiek in het algemeen blijkt nog steeds een zeer negatief beeld te bestaan. Negen van de tien mensen vindt dat politici weinig beloftes nakomen en ongeveer tweederde van de bevolking denkt dat de overheid niet naar hen luistert. Stellingen als ‘Kamerleden letten niet op het algemeen belang’, ‘burgers hebben geen enkele invloed op de regering’ en ‘politici geven niet veel om wat de gewone man denkt’ worden door deze groep met een volmondig ‘ja’ beantwoord. Slechts één op de vijf mensen vond politici vakbekwaam. Niet dat dit alles nieuws is. Dit beeld verschilt nauwelijks van de vorige belevingsmonitor die dateert uit de zomer van vorig jaar. Het kabinet genoot toen wel iets meer vertrouwen, namelijk van 36 procent van de bevolking. Maar de houding tegenover de politiek in het algemeen was ongeveer even negatief.
Politiek en ambtelijk Den Haag zitten in hun maag met deze negatieve resultaten. Periodiek een negatief beeld over de overheid verspreiden is natuurlijk nooit de bedoeling van diezelfde overheid geweest. De belevingsmonitor, die het kabinet in 2002 met veel aplomb introduceerde, moest duidelijk maken wat er leeft onder de bevolking, meer niet. Niemand had gedacht dat dit alleen maar tamelijk ongenuanceerde kritiek zou zijn. Aanleiding voor het instellen van de belevingsmonitor was een aanbeveling van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie in 2001. De stormachtige opkomst van Pim Fortuyn een jaar later deed het besef groeien dat de burger meer bij Den Haag betrokken moest worden. Ook de overheid wilde meer inzicht krijgen in het gesundenes volksempfinden waar Fortuyn de vinger op had weten te leggen. Meer praktisch geredeneerd wilde het kabinet achterhalen welk oordeel mensen hebben over de voorgestelde oplossingen en inzicht krijgen in de waardering voor het handelen van de overheid. Dat laatste viel dus behoorlijk tegen.
Eenmaal omarmd kreeg de belevingsmonitor een belangrijke plaats binnen het Actieprogramma Overheidscommunicatie. Onder auspiciën van de Voorlichtingsraad, waarin de directeuren Voorlichting van de departementen zijn verenigd, is de eerste belevingsmonitor begin 2003 uitgevoerd. En dat leidde meteen tot problemen. Al snel bleek de gekozen onderzoeksmethode – een maandelijks kwantitatief onderzoek – niet tot de gewenste resultaten te leiden. ‘De belevingsmonitor biedt nog te weinig aanknopingspunten om het overheidshandelen of de overheidscommunicatie wezenlijk te beïnvloeden,’ heette het keurig. Vrij vertaald gaf het kabinet dus al in 2003 aan ‘er niets mee te kunnen’. Nog geen jaar nadat met het opinieonderzoek was begonnen wordt de monitor aangescherpt: het onderzoek gaat zich meer richten op politiek relevante onderwerpen, een kwalitatief onderzoek wordt toegevoegd en de vraagstelling wordt scherper om de uitkomsten beter te kunnen interpreteren. Ook verandert de frequentie van het onderzoek. De bevolking wordt met ingang van 2004 niet meer maandelijks maar eens per kwartaal om haar mening gevraagd. Met als bijkomend voordeel dat je niet maandelijks je slechte rapportcijfer hoeft te presenteren.
Volgens onderzoeker Will Tiemeijer heeft de belevingsmonitor in de praktijk echter sindsdien weinig aanpassingen ondergaan. ‘De monitor is toen iets bijgesteld, maar niet wezenlijk veranderd.’ De onderwijsambtenaar die in juni van dit jaar aan de Universiteit van Tilburg promoveerde op opiniepeilingen door de overheid, stelt in een zeshonderd pagina’s tellend proefschrift dat opinieonderzoek heel zinvol is voor beleidsvorming zolang burgers maar gevraagd wordt naar problemen waarmee ze in hun eigen leven te maken hebben. ‘Vragen of ze zich veilig voelen op straat en of ze tevreden zijn over de school van hun kinderen, levert nuttige informatie op,’ legt hij uit. Maar vragen naar wat Den Haag aan bepaalde problemen moet doen, zoals in de belevingsmonitor het geval is, werkt volgens Tiemeijer niet. ‘Mensen willen én meer asfalt én meer groen. Hogere lonen én minder belasting betalen,’ aldus de promovendus. ‘Dergelijke wensenlijstjesenquêtes leiden alleen maar tot teleurstellingen in de politiek.’
De belevingsmonitor in zijn huidige vorm zal volgens Tiemeijer altijd frustrerende uitkomsten opleveren, vanwege het simpele feit dat er in een democratie nu eenmaal compromissen worden gesloten. ‘Er moeten afwegingen worden gemaakt. Wensenlijstjes wekken de indruk dat alles tegelijk kan en als dat dan niet gebeurt, concludeert men dat de overheid niet luistert. Zo wordt de kloof dus alleen maar groter.’ Hetgeen inderdaad het geval is.

Mislukt
Vice-premier en minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties Thom de Graaf (wat lijkt zijn vertrek al weer lang geleden) wilde daarom al in 2004 de belevingsmonitor afschaffen. Wat moest bijdragen aan een betere verstandhouding tussen politici en burgers, leidde tot contraproductieve effecten. Maar als iets eenmaal in gang is gezet, zijn er veel mensen mee bezig en is het lastig er in één keer mee te stoppen. Ook vandaag de dag is niet de hele VoRa ervan overtuigd dat de belevingsmonitor een fiasco is. Directeur Voorlichting Robert Wester van het ministerie van Verkeer en Waterstaat vindt net als Tiemeijer, dat je niet alles aan burgers kunt vragen. ‘Maar dat de belevingsmonitor als instrument mislukt zou zijn, zoals Tiemeijer beweert, vind ik wat kort door de bocht.’
‘Het is vooral een goed middel om te achterhalen wat burgers in brede zin van de overheid vinden,’ meent Wester. ‘Voor de beleidsprioriteiten van mijn departement, zoals Schiphol of verkeersveiligheid, willen we meer specifieke informatie hebben, dus daar gebruiken we onze eigen onderzoeken voor.’ Toch is de laatste belevingsmonitor van invloed geweest op de campagne rond het groot onderhoud van de snelwegen dat deze zomer is aangevangen. Uit de jongste monitor blijkt dat 93 procent van de burgers vindt dat infrastructureel onderhoud van groot maatschappelijk belang is en 74 procent dat de regering daar meer prioriteit aan moet geven. ‘We zijn niet voor niets eind 2005 al begonnen met onze campagne om weggebruikers te informeren over wanneer en waar groot onderhoud gaat plaatsvinden,’ legt Wester uit. ‘Automobilisten accepteren mogelijk oponthoud immers beter wanneer ze goed geïnformeerd zijn.’ Om tijdig te kunnen inspelen op de uitkomsten van de belevingsmonitor zijn deze, op Westers verzoek, op zijn departement eerder beschikbaar dan dat ze publiek worden gemaakt.
Collega Jeroen Sprenger, directeur Voorlichting van het ministerie van Financiën, is minder mild in zijn oordeel over de belevingsmonitor. Waar Wester op VenW de monitor, samen met de andere onderzoeken, eens in het kwartaal aan de ministersstaf presenteert, antwoordt Sprenger op de vraag wat er op zijn departement met de belevingsmonitor gebeurt: ‘Relatief weinig’. Zodra de monitor openbaar wordt gemaakt, stuurt Sprenger deze naar de bestuursraad en naar de bibliotheek. ‘De monitor in zijn huidige vorm is mislukt,’ stelt hij onomwonden vast. ‘We [de VoRa, CC] hebben de ambities niet waar gemaakt.’ Sprenger wijst op de lange tijd die tussen meting en rapportage ligt. ‘Een paar weken geleden hebben we de monitor van vorig jaar herfst ontvangen. Op zulke verouderde informatie kunnen we onze beleidsadviezen toch niet baseren?’
Ook Maarten van Rooij, plaatsvervangend directeur Voorlichting van het ministerie van Justitie, is sceptisch over de belevingsmonitor en gebruikt voor zijn beleidsadviezen liever zijn eigen onderzoek, de Justitie Issue Monitor. Net als Sprenger is Van Rooij van mening dat de belevingsmonitor in zijn huidige vorm ‘mislukt’ is. ‘De monitor was veel te ingewikkeld. We wilden zowel de korte als de lange termijnbehoefte aan informatie in een instrument vatten. Dat is ondoenlijk gebleken.’ Van Rooij steekt de hand in eigen boezem en legt de schuld voor het falen van de belevingsmonitor niet bij het onderzoeksbureau.’ We zijn er als Voorlichtingsraad zelf bij geweest.’

Cijferbak
Dat de belevingsmonitor als een boemerang op Den Haag zou terugslaan was buiten de sfeer van direct betrokkenen, natuurlijk al eerder duidelijk. Bij Tom van Dijk bijvoorbeeld, directeur beleidsonderzoek bij Intomart, een onderzoeksbureau dat destijds heeft meegedongen naar de opdracht om de belevingsmonitor uit te voeren. De Voorlichtingsraad sloot een contract met MarketReponse Nederland. Wat Van Dijk betreft zou de belevingsmonitor hét onderzoek naar de heersende spanning tussen overheid en samenleving moeten zijn. ‘Ik vind het jammer dat de belevingsmonitor erg lijkt op heel veel ander onderzoek. Er wordt op veel te gedetailleerd niveau gemeten en gaat over alles en nog wat,’ aldus de onderzoeker. ‘Daarmee is de monitor slechts een cijferbak.’
In de ideale belevingsmonitor van Van Dijk komen ‘erg weinig cijfers voor’. Hij vervolgt: ‘Wat je zou willen weten is waaróm mensen nu zo ontevreden zijn over de overheid en die vraag wordt met de monitor niet beantwoord.’ Dat de belevingsmonitor te algemeen zou zijn, vindt ook Wester van VenW. ‘Het onderzoek gaat over te veel dingen, het is weinig verdiepend,’ erkent hij. Waarop Van Rooij van Justitie toevoegt dat de Voorlichtingsraad een ding in elk geval heeft geleerd: ‘Als je een auto ontwerpt, kun je er niet én een Formule-1 race mee winnen én acht mensen mee vervoeren. Daar heb je verschillende voertuigen voor nodig. Datzelfde geldt voor onze opinieonderzoeken.’
Het heeft echter wel een paar jaar geduurd eer de VoRa als verantwoordelijk gremium deze conclusie kon trekken. Plaatsvervangend directeur-generaal Henk Brons van de Rijksvoorlichtingsdienst – wegens vakantie van de voorzitter van de Voorlichtingsraad Gerard van der Wulp voert hij het woord – geeft toe dat de belevingsmonitor niet voor iedereen even goed bruikbaar was. ‘De departementen wilden soms van hele kleine beleidsonderwerpen weten welke opvattingen de bevolking erover had. Daardoor was er onvoldoende focus.’ En juist die gedetailleerdheid van het onderzoek zorgde ervoor dat het vaak maanden duurde eer de resultaten naar buiten werden gebracht, aldus Brons.
Alle kritiek op de belevingsmonitor in ogenschouw genomen, is het niet zo vreemd dat het kabinet onlangs heeft besloten hiermee te stoppen. Om de intentie die erachter zat een zachte landing te geven, wil men de opdracht voor een structureel opinieonderzoek nu bij het Sociaal en Cultureel Planbureau neerleggen. Het is de bedoeling dat het SCP dit onderzoek verbindt met de onderzoeken die het zelf al uitvoert, zoals het bekende tweejaarlijkse Sociaal Cultureel Rapport, het nationaal kiezersonderzoek en Europese onderzoeken. ‘Daarmee krijg je een wat rijkere duiding,’ zegt Brons. Hij benadrukt dat het belevingsonderzoek nieuwe stijl veel meer over trends moet gaan. ‘Als de departementen willen weten hoe de bevolking denkt over specifieke beleidsonderdelen,’ meent Brons, ‘dan moeten ze er vooral zelf onderzoek naar laten doen.’

Verschenen in PM, 31 augustus 2006