De flexibele overheid

Het gebruik om Haagse ambtenaren in het politieke schaakspel heen en weer te slingeren tussen departementen is van alle tijden. Van de 27 naoorlogse kabinetten lieten slechts 7 alles bij het oude: alle andere regeringsploegen gingen over tot departementale herindeling. Een duik in de geschiedenis.

Bij het aantreden van een nieuw kabinet is het altijd weer een verrassing: welke departementale herindelingen staan er op stapel? Soms zijn de gevolgen voor ambtenaren groot, omdat ze met hun hele hebben en houwen naar een ander departement moeten, zoals de medewerkers van de directie Integratie die in 2002 van BZK naar Justitie verhuisden. Wijzigingen in de departementale organisatie zijn eigenlijk altijd het gevolg van politiek getouwtrek tijdens de onderhandelingen over het coalitieakkoord. Zo wilde zowel het CDA als de PvdA vorig jaar de minister van Sociale Zaken leveren. Toen dat in het voordeel van het CDA uitviel, met Donner als minister, werd het emancipatiebeleid ter compensatie onder de verantwoordelijkheid van PvdA’er Plasterk op OCW geplaatst. Met als gevolg dat de ambtenaren van de directie Emancipatie in april vorig jaar naar de Hoftoren verhuisden.
Als het aan de secretarissen-generaal had gelegen, was ambtelijk Den Haag tijdens de laatste kabinetsformatie veel meer op de schop gegaan, zoals de titel van hun in 2006 verschenen notitie De verkokering voorbij aangeeft. Ook een voorstel van Elco Brinkman om een ministerie van Veiligheid op te richten waar Justitie en BZK in op zouden moeten gaan, vond geen gehoor bij Balkenende en Bos. Dat was in het verleden wel anders. De geschiedenis leert dat de meeste regeringsploegen een of meerdere wijzigingen in de overheidsorganisatie doorvoeren. Van de 27 naoorlogse kabinetten, laten slechts 7 alles bij het oude. Bijvoorbeeld omdat er slechts sprake is van een overgangskabinet, zoals dat onder leiding van de KVP’er Louis Beel in 1958 en het kabinet-Zijlstra (ARP/KVP) in 1966. Maar ook premier Victor Marijnen (KVP) voert in 1963 geen enkele departementale herindeling door. Net als zijn partijgenoot Piet de Jong, die tussen 1967 en 1971 het eerste naoorlogse kabinet leidt dat niet voortijdig ten valt komt.
In de tien jaar dat de sociaal-democraat Willem Drees premier is, tussen 1948 en 1958, brengt hij heel wat veranderingen in het overheidslandschap aan. Zo dateert het huidige ministerie van Verkeer en Waterstaat uit de tijd van het kabinet-Drees I (PvdA, KVP, VVD, CHU en twee partijloze ministers). Voordien hield het departement zich slechts met Verkeer bezig en nog eerder was er alleen een departement van Scheepvaart. In zijn tweede kabinetsperiode, een voortzetting van Drees I, dat voortijdig ten einde kwam vanwege een geschil over de positie van Nieuw-Guinea in de Nederlands-Indonesische Unie, voegt de PvdA’er aan het ministerie van Sociale Zaken de component Volksgezondheid toe, een beleidsterrein dat tot op dat moment onder Binnenlandse Zaken viel. Na de verkiezingen van 1952 wordt de VVD vervangen door de ARP en roept het kabinet-Drees III een nieuw departement in het leven: dat van Maatschappelijk Werk, waar de latere Tweede Kamervoorzitter Frans-Joseph van Thiel (KVP) de eerste minister wordt. Onder partijgenoot Jo Cals gaat maatschappelijk werk ruim tien jaar later (in 1965) op in het nieuwe ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM). Pas onder het eerste kabinet van Ruud Lubbers verdwijnt CRM.
In 1982 gaat er nogal wat op de schop. Het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne wordt opgedeeld: de ambtenaren van Volksgezondheid worden ondergebracht bij het nieuwe departement: Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC). De milieuambtenaren worden onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, dat vanaf dat moment door het leven gaat als Vrom, met de m van milieubeheer, zoals het departement anno 2008 nog steeds heet.
Sinds de jaren negentig zit ambtelijk Den Haag behoorlijk vast, er vinden maar weinig departementale herindelingen plaats. Onder leiding van Wim Kok (PvdA) wordt op WVC cultuur nog wel vervangen door sport (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) en gaat het cultuurbeleid terug naar Onderwijs, waar het ooit vandaan kwam. In 1998, bij aanvang van Paars II, krijgt Binnenlandse Zaken het beleidsterrein Koninkrijksrelaties erbij heet voortaan geen BizA meer, maar BZK. Een noviteit in 2007 is de oprichting van twee programmaministeries: Wonen, Wijken en Integratie op Vrom en Jeugd en Gezin op VWS.

De dans der ministeries

De oudste, nu nog bestaande, departementen zijn Buitenlandse Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken en Financiën. Wanneer zijn zij opgericht en hoe zijn de andere ministeries ontstaan?

Met twaalf man op AZ
Tot 1937 deed een vakminister het premierschap ‘erbij’. De antirevolutionair Hendricus Colijn was de eerste minister-president die eigen ondersteuning kreeg in de vorm van een ministerie. Die ondersteuning moet ook weer niet overdreven worden, het ging destijds om twaalf ambtenaren. Tijdens de Tweede Wereldoorlog leidt AZ een marginaal bestaan. Premier Gerbrandy (ARP) coördineert de oorlogsvoering vanuit het nieuwe ministerie van Algemene Oorlogsvoering van het Koninkrijk (AOK), dat in mei 1942 wordt opgericht. In 1945 wordt Algemene Zaken opgeheven. AOK verdwijnt in 1946 met het kabinet-Beel (KVP). Hij zorgt ervoor dat AZ weer wordt opgericht, dat gebeurt in 1947. In de tussentijd zit de minister-president op Binnenlandse Zaken.

Van BiZa naar BZK
In 1798 is het ministerie van Binnenlandse Zaken opgericht als het ‘departement van inwendige politie en toezicht op de staat van dijken, wegen en wateren van de Bataafse Republiek’. Tussen 1956 en 1959 – ten tijde van Drees – heette het departement Binnenlandse Zaken, Bezitsvorming en Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie. Onder KVP’er De Quay is dit besluit weer teruggedraaid. Pas in 1998 gaat de verantwoordelijkheid voor ‘koninkrijksrelaties’ naar de minister van Binnenlandse Zaken, en daarmee de ambtenaren die zich daarmee bezighouden. Tot die tijd is er altijd wel een bewindspersoon die belast is met de coördinatie over aangelegenheden betreffende de Nederlandse Antillen en Aruba, maar het heeft nooit meer een vaste plek gehad sinds het ministerie van Zaken Overzee in 1959 is afgeschaft.

BZ-ambtenaar wel overplaatsbaar
BZ kent een lange historie. Net als BZK is het ‘Departement van Buitenlandse Zaken’ opgericht ten tijde van de Bataafse Republiek in 1798. Lange tijd had het een geringe omvang (in 1940 werkten er nog geen honderd ambtenaren), met name vanwege de door Nederland gevoerde neutraliteitspolitiek. Tijdens de Tweede Wereldoorlog werden de diplomatieke en consulaire diensten samengevoegd tot één Buitenlandse Dienst. In de tweede helft van de jaren tachtig zijn deze dienst en het departement in Den Haag samengevoegd. Daarmee viel de scheiding tussen departementsambtenaren en medewerkers van de Buitenlandse Dienst grotendeels weg. Sindsdien is het merendeel van de medewerkers overplaatsbaar ambtenaar.

Oorlog en Marine = Defensie
Het ministerie van Defensie is al meer dan 185 jaar gevestigd aan Plein 4 in Den Haag, met een onderbreking tijdens de Tweede Wereldoorlog, toen het door de Duitsers werd gebruikt als hoofdkwartier. Lange tijd was de defensieorganisatie verdeeld over een departement van Oorlog en een departement van Marine. Al in de negentiende eeuw werd veel gediscussieerd over de vraag of leger en vloot niet beter in één organisatie konden worden ondergebracht. Dat gebeurde in 1928, hoewel de meeste afdelingen van Marine en Oorlog naast elkaar bleven bestaan. Vanaf 1947 maakt de legerleiding, inclusief de Generale Staf, deel uit van de ministeriële organisatie, een trendbreuk met de vooroorlogse structuur. Vanaf 1959 is pas echt sprake van één ministerie van Defensie.

Internationale handel: zaak van EZ
Het huidige ministerie van Economische Zaken dateert van 1946, maar al in 1877 werd het ministerie van Waterstaat, Handel en Nijverheid opgericht. In 1905 wordt Waterstaat weggehaald en Landbouw toegevoegd. De nadruk ligt op het geven van voorlichting aan bedrijven. In 1922 verhuist Landbouw naar Binnenlandse Zaken en heet het departement Arbeid, Handel en Nijverheid. De verantwoordelijkheid voor economisch beleid raakt sterk verbrokkeld. Om daar een einde aan te maken wordt in 1932, onder het derde kabinet-Ruys de Beerenbrouck, het ministerie van Economische Zaken en Arbeid opgericht, dat ook verantwoordelijk is voor het landbouwbeleid. Een jaar later wordt arbeid alweer uit de portefeuille geschrapt. Vlak voor de oorlog wordt het departement gesplitst in Landbouw en Visserij en Handel, Nijverheid en Scheepvaart. De actieve handelspolitiek leidt tot conflicten met Buitenlandse Zaken, totdat de verantwoordelijkheid hiervoor bij EZ wordt gelegd. Na de oorlog is korte tijd sprake van twee economische ministeries: Handel en Nijverheid en Verkeer en Energie. In 1946 verhuist Verkeer naar Waterstaat en wordt Energie met Handel samengevoegd tot Economische Zaken.

Good old Financiën
Een van de oudste departementen die nauwelijks een opsplitsing of herschikking heeft meegemaakt. Ging vroeger nog wel over de ambtenarensalarissen, wat later bij BZK is ondergebracht.

Justitie blijft zichzelf
Ook het ministerie van Justitie kent weinig herschikkingen. In 2002 nam het departement het integratiebeleid over van BZK. Over een ministerie van Veiligheid, waar Justitie en BZK in op zouden moeten gaan, wordt al lang gesproken, maar de integratie van deze departementen gaat niet verder dan dat de ambtenaren op zijn vroegst in 2012 hun intrek nemen in één gebouw.

De V van visserij, eh… voedselkwaliteit
Het landbouwbeleid zwierf lange tijd rond in Den Haag. In het begin van de 20e eeuw kreeg minister Jacob Dirk Veegens van de Vrijzinnig Democratische Bond (VDB) het onder zijn hoede, samen met Nijverheid en Handel. In 1922 verhuisde landbouw naar Binnenlandse Zaken en tien jaar later belandde het bij Economische Zaken en Arbeid. In 1935 richtte Colijn het departement Landbouw en Visserij op. Direct na de oorlog wordt Voedselvoorziening eraan toegevoegd, dit beleidsterrein verdwijnt eind jaren vijftig weer uit de titel. Pas in 1989 wordt natuur een belangrijk beleidsterrein en op het moment dat Lubbers III aantreedt wordt het departement omgedoopt tot Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het tweede kabinet-Balkenende verschuift de aandachtsgebieden in 2003 enigszins: visserij verdwijnt in de naam van het departement en wordt vervangen door voedselkwaliteit, die vanwege de vele crises (gekke koeien, varkenspest) meer prioriteit krijgt.

Negentig jaar OCW
Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bestaat op 25 september 2008 precies 90 jaar, tijd voor een feestje! Vóór 1918 was onderwijs een van de aandachtsgebieden van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Na de schoolstrijd tussen openbaar en bijzonder onderwijs (1917) werd de oprichting van een eigen departement nodig geacht. De eerste minister van het departement Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen was Johannes Theodoor de Visser (CHU). Tussen 1965 en 1994 waren kunst en cultuur elders ondergebracht. Onder leiding van minister-president Jo Cals (KVP), zelf minister van Onderwijs in diverse kabinetten tussen 1952 en 1963, werd een nieuw departement in het leven geroepen: Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Later, in 1982 ten tijde van het eerste kabinet Lubbers (CDA) verhuisden de kunsten naar Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur om halverwege de jaren negentig door Wim Kok (PvdA) weer bij Onderwijs te plaatsen.

Waar was werkgelegenheid al die tijd?
In 1933, ten tijde van het tweede kabinet-Colijn, wordt het ministerie van Sociale Zaken opgericht. De eerste minister is Jan Rudolph Slotemaker de Bruïne (CHU), die in de jaren twintig minister van Arbeid was onder premier De Geer. Hoewel het volksgezondheidbeleid ook onder dit departement valt, wordt dit pas in 1951 aan de naam toegevoegd. Twintig jaar later vertrekken de ambtenaren met volksgezondheid in hun portefeuille naar een nieuw departement, samen met Milieuhygiëne. Dries van Agt geeft het werkgelegenheidsbeleid in 1981 een belangrijkere plaats door het in de naam van het departement op te nemen.

VenW
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat ziet vlak na de oorlog, in 1948, het licht. Dat betekent niet dat er eerder geen aandacht was voor deze beleidsterreinen. Al in 1877 wordt het departement van Waterstaat, Handel en Nijverheid opgericht. Onder Colijn IV, eind jaren dertig, had Waterstaat een eigen departement en was Scheepvaart onderdeel van Handel en Nijverheid. Direct na de Tweede Wereldoorlog was er heel even een departement van Scheepvaart, dat in 1946 werd omgedoopt tot departement van Verkeer, om twee jaar later in Verkeer en Waterstaat te veranderen.

Wederopbouw belangrijker dan ruimtelijke ordening
Met de groei van de bevolking en de opkomst van industrie in de negentiende eeuw, veranderde Nederland aanzienlijk. Overheidsbemoeienis met wonen, ruimte of milieu was er niet, tot 1901 toen het kabinet Pierson de Woningwet introduceerde. Direct na de Tweede Wereldoorlog werd het ministerie van Openbare Werken opgericht, dat al snel veranderde in Openbare Werken en Wederopbouw. Het eerste kabinet-Beel wijzigde in 1947 de naam van het departement in Wederopbouw en Volkshuisvesting. Voor ruimtelijk ordening was in die jaren weinig oog, het ging vooral om wederopbouw – woningbouw in het bijzonder. Dat veranderde pas in de jaren zestig waarna de naam van het ministerie veranderde in Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. In 1982 werd het directoraat-generaal Milieuhygiëne weggehaald bij Volksgezondheid en werd Volkshuisvesting, Ruimtelijk Ordening en Milieubeheer geboren. Vorig jaar is een nieuw programmaministerie in het leven geroepen: Wonen, Wijken en Integratie. Onder leiding van DG Leon van Halder werken ambtenaren van OCW, SZW, VWS, Binnenlandse Zaken en Justitie met elkaar samen.

Volksgezondheid reist rond
Ook volksgezondheid en welzijn kenden tot het einde van de 18e eeuw weinig bemoeienis van de overheid. Vanaf 1801 was Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor volksgezondheid en de armenzorg. Toen in 1918 het departement van Arbeid werd opgericht, verhuisde een deel van de ambtenaren van de directie Volksgezondheid daar naar toe. In 1933 werd het ondergebracht bij het nieuwe departement van Sociale Zaken wat pas in 1951 tot uiting werd gebracht in de naam: Sociale Zaken en Volksgezondheid. De armenzorg bleef al die tijd bij Binnenlandse Zaken, tot de oprichting van het departement van Maatschappelijk Werk in 1952. Premier Biesheuvel (ARP) haalde in 1971 volksgezondheid weer weg bij Sociale Zaken en riep het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in het leven. Ruud Lubbers (CDA) hief dit departement in 1982 weer op. De milieuambtenaren verhuisden naar Volksgezondheid en Ruimtelijke Ordening en voor de ambtenaren die zich met beleid van volksgezondheid en welzijn bezighielden, werd een nieuw departement opgericht waar ook cultuur werd ondergebracht (Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur). Twaalf jaar later kreeg volksgezondheid weer een minister, in de persoon van Els Borst (D66). De cultuurambtenaren gingen terug naar het ministerie van Onderwijs en het sportbeleid werd onderdeel van het huidige VWS. In 2007 is het nieuwe programmaministerie Jeugd en Gezin bij VWS ondergebracht waar ambtenaren van VWS, Justitie, OCW en SZW met elkaar samenwerken.

Verschenen in PM, 16 mei 2008

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s