Onderzoekers Mark van Twist en Martijn van der Steen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) hebben net de laatste hand gelegd aan een verkenning van een moderne organisatievorm voor de rijksdienst: ‘het nieuwe tussen’. ‘Niet langer worden problemen rond de overheid georganiseerd, maar andersom.’

Zoals Eskimo’s diverse soorten sneeuw onderscheiden, zo heeft de organisatie van de rijksdienst taal nodig om ontwikkelingen preciezer te kunnen benoemen. Mark van Twist, decaan van de NSOB, bedacht ‘het nieuwe tussen’ en studeert op een ‘watertaal’ voor de overheidsorganisatie. ‘Woorden beschrijven niet alleen wat we zien, maar zorgen er ook voor dat de dingen die we zien betekenis krijgen,’ licht de hoogleraar bestuurskunde toe. ‘Het nieuwe tussen is een andere vorm van organiseren: vloeibaar, veranderlijk van vorm en tijdelijk van karakter.’
In opdracht van SG Roel Bekker, verantwoordelijk voor het programma Vernieuwing Rijksdienst, deden Van Twist en zijn medewerkers een verkenning van deze moderne vorm van samenwerken. In hun rapport beschrijven zij allerlei voorbeelden van ‘het nieuwe tussen’ die al in de praktijk worden gehanteerd. Door het ontkoppelen en opnieuw (maar dan slechts tijdelijk) verbinden van zaken die tot voor kort aan elkaar geklonken leken, kan de overheid beter inspelen op vragen vanuit de samenleving, zo is de gedachte. Niet langer is het vanzelfsprekend dat een ambtenaar is aangesteld bij een bepaald departement, werkt in het gebouw van dat ministerie en voor de minister die daarover de leiding heeft. Door de introductie van de standaardwerkplek, de aanstelling in algemene dienst en nieuwe arrangementen als programmaministeries en interdepartementale directies is die logica losgelaten. Zoals Van Twist het verwoordt: ‘Niet langer worden problemen rond de overheid georganiseerd, maar andersom: de ontkoppelde en ontgrensde overheid organiseert zich rond problemen door vloeibare verbindingen tot stand te brengen.’
De organisatie van het Randstadprogramma met zijn bestuurlijke duo’s kan gezien worden als een voorbeeld van ‘het nieuwe tussen’, evenals de casusadoptie, waarbij een (top)ambtenaar zich committeert aan een kwestie van een burger en hem of haar helpt bij het zoeken naar een oplossing. ‘De kern is steeds dat er vanuit een vraagstuk relevante middelen bij elkaar worden gebracht zonder dat daarbij bestaande instituties leidend en dwingend zijn,’ aldus van Twist. Dat bij het optuigen van nieuwe samenwerkingsverbanden de wetten van de bestaande organisatie worden gehanteerd, is een hindernis die succes in de weg kan staan, benadrukt mede-onderzoeker Martijn van der Steen. ‘Er is voortdurend een worsteling gaande tussen de klassieke manier van organiseren en het inbouwen van flexibele arrangementen.’ Van der Steen vergelijkt het met een nieuwbouwhuis. ‘Het is niet zo dat je een kavel hebt waarop je iets vanaf de grond af aan kunt opbouwen. Het is meer een ingrijpende verbouwing waarbij je vast zit aan wat er al is.’

Verweesd
Het rapport moet beslist niet worden gezien als een jubelverhaal, aldus het tweetal. ‘We schetsen een beweging. Een nieuwe manier om de rijksdienst te organiseren, die tegelijkertijd indringende nieuwe kwesties naar voren brengt. Niet omdat het leuk is of omdat het met nieuwe technologie kan, maar omdat het de enige manier is om op een voor het publiek en de politiek bevredigende manier ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken aan te pakken.’ Ondanks de mogelijkheden die Van Twist en zijn onderzoekers zien in ‘het nieuwe tussen’, zijn ze zich wel degelijk bewust van de gevaren die op de loer liggen. ‘De rijksdienst is een stolling van waarden,’ aldus Van Twist. ‘Waarden die met elkaar strijden: de overheid wil flexibel en omgevingsgericht zijn en zich om problemen heen organiseren, maar tegelijkertijd wil ze ook stabiliteit bieden, volharden en aanhoudend aandacht besteden aan bepaalde dossiers.’
Een ander probleem dat de moderne samenwerkingsvormen met zich meebrengen, is het verlies van kennis. ‘Het geheugen van de organisatie komt in het geding,’ aldus Van Twist. ‘Ik heb nog geen pasklaar antwoord hoe we dat kunnen oplossen.’ Van der Steen vult aan: ‘Vroeger ging het erom welk dossier een ambtenaar onder zijn hoede had, tegenwoordig gaat het om de projecten die hij in portefeuille heeft. Dat helpt tegen verkokering, maar heeft soms ook verweesde dossiers tot gevolg, omdat niemand zich meer verantwoordelijk voelt voor het grotere geheel.’ Van Twist knikt: ‘Tijdelijke projecten moeten ergens bedding vinden, daar zullen voorzieningen voor moeten komen.’
De onderzoekers hopen dat hun rapport in Den Haag eerst en vooral discussie teweeg zal brengen over de manier waarop wordt samengewerkt en over de wijze waarop de overheid is georganiseerd. ‘En dat het herkenning oproept, zo van “hé, wat wij doen is eigenlijk al een vorm van het nieuwe tussen”,’ reageert Van Twist. Over het spel dat hun opdrachtgever Roel Bekker speelt, zijn de twee heren overigens wel te spreken. ‘Het lijkt op het eerste gezicht saai wat hij doet,’ zegt Van Twist. ‘In plaats van via de inhoud probeert hij via de bedrijfsvoering de rijksdienst te vernieuwen. Er wordt wat geprutst aan de ict, geknutseld aan het logo en gebouwen worden samengevoegd. Er zijn mensen die zich afvragen waar dat in hemelsnaam over gaat. Het oogt zo ontzettend niet spannend.’ Maar al deze zaken zijn randvoorwaardelijk om de rijksdienst meer vloeibaar te organiseren, benadrukt Van Twist. ‘Eigenlijk opereert Bekker heel slim. Hij pakt via de randvoorwaarden die in de bedrijfsvoering liggen uiteindelijk wel degelijk de bestaande organisatie van beleid en politiek aan.’

++++++

EXIT PROGRAMMAMINISTERIE?
Tot ongenoegen van minister André Rouvoet voor Jeugd en Gezin liet zijn collega Guusje ter Horst (BZK) zich onlangs kritisch uit over programmaministers. Tijdens het afscheid van Jos van Kemenade als voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) zei de bewindsvrouw dat programma’s goed door gewone ministers getrokken kunnen worden. ‘Je hebt geen aparte programmaminister nodig,’ aldus Ter Horst. Ze loopt daarmee vooruit op de reactie van het kabinet op een advies van de ROB zelf. Die vindt dat tijdelijke programmaministeries kunnen bijdragen aan een slagvaardig bestuur.
Volgens Van Twist is Ter Horst zoekende. ‘Aan de ene kant wil ze een collegiaal bestuur waarbij ministers met elkaar samenwerken op dezelfde wijze als wethouders dat doen. Tegelijkertijd zegt ze dat ze niets ziet in een programmaminister. Ze is duidelijk op zoek naar arrangementen die werken. Die enerzijds recht doen aan de individuele aanspreekbaarheid en anderzijds de gedeelde beleving van verantwoordelijkheid in zich hebben.’

+++++

DE PRAKTIJK
Elkaar iets gunnen

Maar liefst tien departementen schuiven regelmatig aan bij Jeroen Bartelse en zijn collega’s van de directie Kennis & Innovatie, die zijn hoofdkwartier op het ministerie van Economische Zaken heeft. Met recht een interdepartementale directie en een goed voorbeeld van ‘het nieuwe tussen’.

In het vroege voorjaar van 2007, het kabinet-Balkenende IV was nog maar net aangetreden, werd Jeroen Bartelse, zelf in dienst van OCW, gevraagd zich op te werpen als kwartiermaker van de nieuwe directie. Kennis en innovatie was immers een van de zes prioriteiten van de nieuwe regeringsploeg. ‘Je kunt het zien als een tweesnijdend zwaard,’ legt Bartelse uit. ‘We willen kennis en innovatie inzetten om maatschappelijke problemen op te lossen, en tegelijkertijd proberen we manieren te vinden om er geld mee te verdienen.’ Onder de noemer Nederland Ondernemend Innovatieland is een vijftal maatschappelijke en economische vraagstukken geïdentificeerd: water, gezondheid, energie, veiligheid en onderwijs. Later zijn er nog twee aan toegevoegd: duurzame agro- en visserijketens en duurzame mobiliteit. Voor deze thema’s worden maatschappelijke innovatieagenda’s gemaakt.

Uithoudingsvermogen
Voor het zover was, moesten Bartelse en zijn collega’s een organisatie optuigen en daarbij liepen ze tegen ‘heel platte zaken’ aan, zoals hij het zelf noemt. ‘Waar je gaat zitten bijvoorbeeld. Maar ook: hoe kom je bij de verschillende intranetten en welke huisstijl ga je gebruiken?’ Naast de bedrijfsvoering onderscheidt hij een aantal andere zaken dat in orde moet zijn om succesvol te zijn als tijdelijke directie. ‘Het is belangrijk een duidelijke opdracht mee te krijgen. Dat innovatie een prioriteit is van het kabinet, helpt daar natuurlijk enorm bij. We hadden een mandaat, dat was helder.’ Toch ging er nog wel even overheen eer de juiste opdracht geformuleerd was. ‘Tien departementen op een lijn krijgen, vergt wel enig uithoudingsvermogen,’ lacht Bartelse. ‘Maar als je dat niet scherp doet, dan kom je jezelf later tegen. Anderen vragen zich dan bij een bepaald onderwerp af of onze directie er wel over gaat, bijvoorbeeld.’
Een andere belangrijke randvoorwaarde voor het welslagen van een interdepartementale directie zijn middelen. ‘Je krijgt departementen sneller om tafel als er geld te verdelen is,’ aldus Bartelse. ‘Ze zijn geïnteresseerd in deelname aan het programma omdat ze daarmee hun eigen departementale doelen kunnen bereiken.’
Tot slot is het zaak de juiste mensen te vinden. ‘Je moet ambtenaren vinden die er lol in hebben om in een interdepartementale omgeving te werken. Het gaat daarbij niet alleen om pionieren en verbindingen leggen, maar je moet ook succes willen delen en elkaar iets gunnen.’ Cultuurverschillen zijn zeker aanwezig, benadrukt Bartelse. Hij voegt daar aan toe dat dat soms ‘nogal wat vergt van het samenbindende vermogen’ van de projectleiders die op de directie Kennis en Innovatie werken. Hij vindt dat hij een zorgplicht heeft ten opzichte van de ambtenaren in zijn team. ‘Nadat deze directie wordt opgedoekt, moeten mijn mensen wel goed terechtkomen. Daar maak ik afspraken over met de uitlenende directeur.’
De veelgehoorde kritiek dat een tijdelijk organisatieonderdeel een bedreiging is voor het behoud van kennis die wordt opgedaan, erkent Bartelse. ‘We proberen er dan ook alles aan te doen om de verkregen kennis neer te leggen,’ zegt hij. ‘Het is belangrijk dat wij straks overdragen op welke wijze je innovaties kunt uitlokken om maatschappelijke problemen op te lossen en hoe je in interdepartementale verbanden kunt werken.’ De staande beleidsdirecties, maar ook bijvoorbeeld het Plaform voor Rijksondernemingsraden, kunnen daar een rol in spelen, meent Bartelse. ‘Zij blijven bestaan, wij zijn slechts passanten.’

VIJF TIPS van Jeroen Bartelse voor een succesvol ‘nieuw tussen-concept’

1) Noodzakelijk: een collega met verstand van bedrijfsvoering die door muren weet heen te breken.

2) Zorg voor mandaat, middelen en mensen. Spreek goed af hoe de besluitvorming verloopt, anders blijf je zweven in een soort niemandsland.

3) Zoek nieuwe combinaties, klim uit kokers. Het ene departement heeft vaak beleidsinstrumenten voor handen die ook ingezet kunnen worden om doelen van een ander departement te halen. En in de ene sector liggen oplossingen voor problemen uit een totaal andere sector.

4) Betrek waar mogelijk mensen uit het veld in projectgroepen. Laat ze gewoon meedraaien.

5) Maak er een beetje een feestje van, het moet wel leuk zijn met elkaar. Bijvoorbeeld door mooie plekken uit te zoeken om elkaar te ontmoeten. Met tien deelnemende departementen heb je daar alle ruimte voor.

+++++++

De Directie Kennis & Innovatie (K&I) bestaat uit een vaste kern van tien tot vijftien ambtenaren, voornamelijk afkomstig van EZ en OCW. Zij werken dagelijks met elkaar op het ministerie van EZ aan de Bezuidenhoutseweg. Daaromheen is een kring van liaisons: per departement is er één contactpersoon die regelmatig contact heeft met de kerngroep.

K&I werkt volledig projectmatig. Elk project moet starten met een heldere opdracht en looptijd. Voor de zeven maatschappelijke innovatieagenda’s van het programma Nederland Ondernemend Innovatieland zijn onder leiding van het meest betrokken vakdepartement projectgroepen geformeerd. De liaisons kunnen hier deel van uitmaken, maar dat is niet altijd het geval. Voor themadoorsnijdende vraagstukken zijn soms ook tijdelijke projectgroepen opgericht.

In de programmaraad – bestaande uit DG’s en directeuren van alle deelnemende departementen – vindt de (concept)besluitvorming plaats die vervolgens wordt doorgeleid naar de ministerraad.

Verschenen in een PM Special over het programma Vernieuwing Rijksdienst, 25 september 2009