Nederland en Australië zijn sinds kort in een strijd verwikkeld: ze -willen allebei de beste overheid ter wereld worden. Welke criteria doen ertoe en wie staat er het beste voor? En zijn de landen eigenlijk wel met elkaar te vergelijken?

Een bloedeloze 0-0. Dat was de eindstand van de oefenwedstrijd die het Nederlands voetbalelftal dit najaar in Sydney speelde tegen Australië. In het herenhockey klopten de Australiërs Oranje in de meest recente interland in Melbourne met maar liefst 7-2. Niet alleen in de sport komen de twee landen elkaar geregeld tegen. Sinds kort voeren ook de centrale overheden een strijd. Premier Kevin Rudd van Australië sprak in september jongstleden de ambitie uit de beste overheid ter wereld te willen worden. Hij stelde een speciale adviescommissie in die onder leiding van -topambtenaar Terry Moran een blauwdruk moet ontwikkelen voor de toekomst van de Australische federale overheid. Binnenkort zal Moran zijn plannen presenteren.
Australië de beste overheid ter wereld? ‘No way,’ moeten de topambtenaren in Den Haag hebben gedacht. En dus stond de jaarlijkse conferentie van het SG-Overleg in november 2009 in het teken van deze wedstrijd. De veertien secretarissen-generaal en hun gasten – elke SG nodigt voor de conferentie een aantal ambtenaren van zijn of haar departement uit – discussieerden over het thema ‘The best public sector of the world’. De brainstormsessie leverde ‘dertien uitdagingen voor de toekomst’ op. ‘Een goed begin,’ vindt Roel Bekker, onder wiens leiding de komende maanden hard wordt gewerkt aan een visie op de overheid voor de toekomst. Eind deze maand organiseert -Bekker, als SG verantwoordelijk voor het -programma Vernieuwing Rijksdienst, een lunchlezing tijdens welke hij dieper zal ingaan op de ontwikkelingen die de publieke sector van Australië doormaakt. In april staat er een conferentie op stapel waarbij verschillende landen met elkaar vergeleken worden.
Maar zijn Australië en Nederland wel vergelijkbare grootheden? Bekker: ‘Australië heeft zo’n 160.000 rijksambtenaren op een bevolking van 22 miljoen. In Nederland zijn er ongeveer 120.000 ambtenaren op 16,5 miljoen inwoners. In dat opzicht zijn we redelijk hetzelfde. Verder komt het sociaal-culturele klimaat enigszins overeen en hebben beide landen een vergelijkbaar niveau van beschaving.’ Maar, haast hij zich te zeggen, beide landen zijn lastig met elkaar te vergelijken. ‘Het gaat dan ook om de ambitie,’ zegt Bekker. ‘Ik weet dat er staatkundig gezien grote verschillen zijn, maar wij gaan die strijd graag aan.’ Zo is Australië een federatie met heel krachtige staten. ‘De SG’s steken heel veel tijd in de onderhandelingen met de SG’s van de staten.’ Bovendien zijn de SG’s op de departementen echt de baas, weet Bekker. ‘De cultuur is er harder, hiërarchischer en formeler. Het fenomeen bestuursraad kennen ze daar helemaal niet.’
Volgens bestuurskundige Paul ’t Hart is het federale systeem ‘de grote achilleshiel’ van Australië. ‘De relatie tussen de centrale overheid en de staten is niet altijd even gemakkelijk,’ zegt ‘t Hart. ‘Omdat het land zo omvangrijk is, kunnen de verschillen in belangen reusachtig groot zijn. Kijk alleen al naar het waterbeheer, waarvoor het nogal uitmaakt of een staat boven- of benedenstrooms van een rivier is gelegen.’ Ook de politieke context is van belang, vervolgt hij. ‘In de ene staat regeert rechts terwijl op rijksniveau links aan de macht is. Australië is net een mini-EU.’

Conflict
’t Hart woont en werkt al een aantal jaar in Australië. Als hem de vraag wordt voorgelegd in hoeverre Nederland en Australië een eerlijke strijd voeren om de beste overheid ter wereld te worden, is zijn antwoord: ‘Strijd? Beide landen zijn nauwelijks vergelijkbaar met elkaar. In Australië heeft een partij de macht. Dat betekent dat er geen noodzaak is tot het sluiten van compromissen. Het parlementaire debat is dus heel hard. De oppositie is er alleen maar op uit de regering ten val te brengen.’ Het gevolg is dat de bureaucratie gevangen zit in een politiek die veel harder op conflict is gericht. ‘De ambtelijke organisatie moet met heel andere zaken rekening houden,’ zegt ’t Hart. ‘Ministers hebben hier dan ook een politiek kabinet om zich heen. Zij zijn de ogen en oren van een minister op het departement. Hun enige belang is om de regering en dus hun minister in het zadel te houden.’ Hoewel in Nederland de minister in de loop van de zittingsperiode ‘dichter naar het departement toe kruipt’, zoals ’t Hart het verwoordt, is dat in Australië heel anders. ‘De bewindslieden houden hier kantoor in het parlementsgebouw, omgeven door hun eigen staf. Ze zitten niet, zoals in Nederland, op het departement.’
Toch vindt Bekker dat er wel degelijk punten zijn waarop de landen met elkaar te vergelijken zijn. Of althans, ‘waar we van elkaar kunnen leren’. Zo heeft Australië de laatste jaren veel geïnvesteerd in ict. ‘Op het gebied van e-government lopen ze aardig op ons voor,’ constateert de SG. De uitgestrektheid van het land speelt natuurlijk een rol. ‘Mensen wonen vaak op grote afstand van een overheidsloket, dus dan is het bijna een must om via internet zaken met de overheid te kunnen doen,’ aldus Bekker. Kwaliteit van dienstverlening is een van de criteria die Bekker belangrijk vindt als het gaat om overheidsprestaties. ‘Nederland doet het aardig, maar het kan altijd beter.’
Andere criteria die Bekker van -belang acht: vertrouwen in de -overheid, hoeveel fouten maken -ambtenaren en de kwaliteit van -beleidsvoorbereiding. Op dat laatste punt scoort Nederland heel behoorlijk, vindt Bekker. In elk geval stukken beter dan Australië. ‘Onder premier Howard is de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding enorm verwaarloosd.’ In de dertien jaar dat Howard premier is geweest, zijn veel overheidsorganisaties, onder invloed van de New Public Management-filosofie, op afstand gezet. Alle aandacht ging uit naar de uitvoering. ’t Hart: ‘Het gevolg is dat te veel ambtenaren zich momenteel bezighouden met het managen van de uitvoering. Er lopen op de departementen te weinig denkers rond met goede ideeën. Dat is een van de redenen dat Rudd en zijn topambtenaar Moran met een heroriëntatie bezig zijn.’ Dit neemt overigens niet weg dat de beleidscoördinatie goed op orde is in Australië, vervolgt ’t Hart. ‘Ik geef vaak les aan ambtenaren en merk dat de coördinatie in Australië behoorlijk goed geregeld is,’ zegt ’t Hart. ‘Dat komt vooral door de hiërarchische verhoudingen. Als het departement van de premier iets echt belangrijk vindt, dan worden de koppen bij elkaar gestoken. Samen met ambtenaren van Financiën wordt afgesproken hoe het beleid eruit moet zien en dan gebeurt het ook. In Nederland moeten ambtenaren het vaak hebben van collegialiteit.’ Bekker is het niet helemaal eens met deze zienswijze. ‘Het Haagse beleidsproces kan wat mij betreft inderdaad wel wat sneller verlopen, ons poldermodel is nogal stroperig. Maar ik weet ook dat ze in Australië jaloers zijn op dit overlegsysteem.’

Vernieuwing
Volgens bestuurskundige Mirko Noordegraaf van de Universiteit Utrecht heeft de strijd tussen beide landen vooral met de situatie in -Nederland te maken. ‘Roel Bekker, die verantwoordelijk is voor de vernieuwing van het rijk, is af en toe in Australië, dat symboliseert die strijd natuurlijk,’ relativeert hij. Dat we die wedstrijd met Australië aan gaan, geeft aan dat we op zoek zijn naar vernieuwing, vervolgt de wetenschapper. ‘Welke landen staan er goed voor, zijn toonaangevend?’ De keerzijde is, zegt Noordegraaf, dat het niet alleen gaat om de performance. ‘Het gaat vooral over de manier waarop je de vernieuwing vormgeeft, implementeert en uitvoert. Het kan best zijn dat er op termijn goede effecten voortvloeien uit die hele vernieuwing, maar daar valt nu nog niets over te zeggen.’ Toch is het wel logisch dat Bekker de strijd met Australië aangaat, vindt Noordegraaf. ‘Het zegt iets over zijn verantwoordelijkheid. Zijn programma kent een aantal punten dat je moet vergelijken. Het is goed om in deze globale wereld de ijkpunten buiten jezelf te zoeken.’ Bekker reageert: ‘Het gaat me echt niet om een gouden medaille. We zijn niet op de Olympische Spelen. Maar we hebben de ambitie om de beste te worden. Daar is niets mis mee.

++++++

Marieke Kleiboer, ambtenaar in Australië

Toen Marieke Kleiboer (43) vier jaar geleden naar Australië vertrok, dacht ze dat het niet zo moeilijk zou zijn om een baan bij de overheid te vinden. In Nederland had ze tenslotte ruimschoots ervaring opgedaan bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). ‘Ik was in de veronderstelling dat er geen beperkingen zouden zijn om in Australië als ambtenaar aan de slag te gaan,’ vertelt Kleiboer. ‘Maar onder elke advertentie die ik in de krant tegen kwam stond “Australian citizens only”.’ Het duurde uiteindelijk een maand of vier eer ze een baan vond bij het ministerie van Immigratie en Burgerschap. Hoewel de ambtelijke cultuur volgens Kleiboer ‘vrijwel gelijk’ is, verschilt het werken voor de Australische overheid dag en nacht met haar baan bij de IND.
Ze was nog maar een jaar aan het werk of er vonden verkiezingen plaats. De liberale premier John Howard verloor en Labour nam het stokje over met Kevin Rudd als premier. ‘Er trad toen een radicale beleidswisseling op,’ aldus Kleiboer. ‘Het ene moment waren we nog detentiecentra aan het bouwen en even later moesten die allemaal weer worden afgebroken.’ In de periode voorafgaand aan de verkiezingen bevinden departementen zich in de zogeheten ‘caretaker mode’, vertelt ze. ‘Er worden geen beslissingen meer genomen en al helemaal geen geld uitgegeven.’ Ambtenaren houden zich op zo’n moment bezig met de zogeheten ‘incoming government’ brieven. Die zijn enigszins te vergelijken met de overdrachtsdossiers die in Nederland klaar liggen als een nieuw bewindspersoon aantreedt. De Australiërs stellen echter drie documenten op: eentje voor het geval er een nieuwe regering komt met een nieuwe minister, een voor dezelfde regering, maar met een nieuwe minister en een dossier dat gebruikt wordt indien zowel de regering als de minister aanblijft. Na het aantreden van het kabinet-Rudd is er de eerste weken alleen maar onderhandeld met het ministerie, vertelt Kleiboer. ‘Er is weinig vertrouwen tussen het departement en de minister, dat brengt een totaal andere dynamiek met zich mee.’ Opmerkelijk vond Kleiboer het dat alle papieren die tijdens de regering-Howard geproduceerd waren, door de papierversnipperaar gingen. ‘Kapitaalvernietiging natuurlijk, maar bovenal heel onhandig. Als je hier een nieuwe baan hebt, dien je zelf je weg te vinden door de bureaucratie. Dat kan goed met documenten van je voorgangers, maar die zijn er vaak niet meer.’
Wat Kleiboer heeft verrast bij het werken voor de Australische overheid is dat de coördinatie tussen de departementen zo goed geregeld is. ‘Als Rudd naar het buitenland gaat, geven alle betrokken departementen aan welke informatie belangrijk is. Daarin wordt heel goed samengewerkt. In Nederland moest je al blij zijn als BZK op de hoogte was van wat Justitie aan het doen was.’

Verschenen in PM, 19 februari 2010