Dat ambtenaren van het ministerie van Financiën zich de afgelopen maanden flink met Europese dossiers hebben beziggehouden moge duidelijk zijn. Maar hoe zit het met ambtenaren op de andere departementen, in de uitvoering en bij de decentrale overheden? PM peilde in hoeverre Europa het werk van ambtenaren raakt en vroeg naar het strategisch opereren van hun organisatie binnen de EU.

Europa kruipt steeds dieper in de haarvaten van de Nederlandse overheid. Maar liefst 84 procent van de ambtenaren geeft aan dat de EU zijn of haar werk raakt. Zo blijkt uit het online onderzoek van PM in samenwerking met de Europa Unit van HECROI onder ruim 400 ambtenaren. Een verrassende uitslag, vindt Wybe Douma, senior onderzoeker bij het Asser Instituut. Collega-wetenschappers uit Groningen en Leiden hebben onderzoek gedaan naar de invloed die Europa op de Nederlandse beleidsterreinen heeft. ‘Per dossier verschilt dit nogal,’ legt Douma uit. ‘Op milieugebied wordt 66 procent van wat er in Nederland gebeurt door Brussel beïnvloed, terwijl het op het terrein van onderwijs slechts 6 procent betreft.’ Gemiddeld is Europa op ongeveer een kwart van alle onderwerpen van invloed, zo hebben de onderzoekers geconcludeerd. De bevinding dat 64 procent van de respondenten van het PM/HECROI-onderzoek aangeeft een kwart of minder van zijn werktijd aan Europa te besteden, ligt wat meer in lijn van deze conclusie, zo bevestigt Douma.

De aandacht voor Europa is binnen de overheidsorganisatie de laatste jaren enorm toegenomen, weet directeur Europese en Internationale Zaken bij de VNG Annemiek Wissink. In 2002 heeft ze het kenniscentrum Europa Decentraal opgezet. ‘We zaten toen echt te wachten tot de eerste vragen binnenkwamen,’ vertelt ze. ‘Gemeenten hebben een enorme stap gezet. Het heeft veel meer de aandacht tegenwoordig.’ Zo lag destijds de naleving van de aanbestedingswet op 20 procent, terwijl dit nu ‘zo’n 75 procent’ is. ‘Natuurlijk zijn we hierbij wel een beetje geholpen door de bouwfraude en andere crises, waardoor Europese richtlijnen hoger op de agenda komen te staan,’ geeft Wissink toe.

Strategisch verankerd
Ruim een derde van de respondenten geeft aan dat de organisatie waar hij werkzaam is beschikt over een expliciete Europese strategie. Per bestuurslaag loopt dit nogal uiteen: van de rijksambtenaren geeft 37 procent aan dat er sprake is van een strategie, terwijl bij gemeenten slechts 12 procent bevestigend antwoordt op deze vraag. ‘Dit getal klopt wel,’ zegt Wissink van de VNG. ‘Bij de grote steden werken meer ambtenaren en hebben ze dus meer capaciteit om Europa strategisch in de organisatie te verankeren. In de G32-steden is er vaak wel een portefeuillehouder Europa, maar ontbreekt veelal een strategie. Dat is helemaal het geval in kleine gemeenten.’

Velsen vormt een uitzondering, vertelt Wissink. Een voormalig collega is daar onlangs aan de slag gegaan met een strategische opdracht. ‘Velsen heeft de bestuurlijke keuze gemaakt om Europa strategisch te verankeren. Dat is een hele goede ontwikkeling.’ Ze vervolgt: ‘Een blik naar buiten is goed. In deze tijden van forse bezuinigingen zijn veel gemeenten vooral met zichzelf bezig. Maar de 100.000 gemeenten die Europa telt hebben allemaal met dezelfde problemen te maken. Ze kunnen van elkaar leren.’ Bestuurlijk draagvlak voor Europa is noodzakelijk, vervolgt Wissink. ‘Zonder dat ben je nergens. Bestuurders moeten over hun eigen schaduw heen stappen. Niet alleen naar buiten toe, maar ook verder vooruit kijken dan hun termijn van vier jaar. Het is niet zo dat je met Europa gemakkelijk op korte termijn kunt scoren. Dat heeft tijd nodig, het zijn vaak lange trajecten.’

Onderzoeker Douma vindt het aantal ambtenaren dat aangeeft dat de organisatie een Europese strategie heeft ‘erg laag’. Douma: ‘Dat dit bij gemeenten minder het geval is dan bij het Rijk is voorstelbaar. Maar dat slechts 37 procent van de rijksambtenaren bevestigend antwoordt vind ik heel opvallend. We zijn er allemaal van overtuigd dat Europa een belangrijke factor is. Ook op de terreinen die niet direct door de EU worden geraakt, is het goed om de ontwikkelingen te volgen. Ik had dit percentage echt hoger verwacht en dat zou ook wenselijk zijn.’

Douma kan het weten, onlangs is hij een jaar lang gedetacheerd geweest bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Nog steeds verricht hij werkzaamheden voor het departement. Als specialist op het gebied van milieurecht ondersteunt Douma de juristen op het ministerie. Dit betekent overigens niet dat de IenM-collega’s te weinig juridische kennis hebben, benadrukt de onderzoeker. ‘Zowel de juristen als de beleidsambtenaren die hier werken zijn heel goed ingevoerd in de materie. Ze zijn behoorlijk doordrongen van het belang van Europa, maar dat is ook niet zo gek op een departement waar de invloed van Europese regelgeving groot is.’

Voor verbetering vatbaar
Slechts 6 procent van de ambtenaren die deelnamen aan het onderzoek geeft aan dat zijn organisatie optimaal presteert op de EU-dossiers. Op de vraag welke zaken voor verbetering vatbaar zijn, scoort de kennis over Europa bijzonder hoog. Meer dan de helft (56 procent) van de respondenten vindt dat het binnen zijn organisatie schort aan kennis over de EU. Douma erkent dat het goed kan zijn om af en toe eens een bijscholingscursus bij te wonen of zelf een activiteit te organiseren waar actuele gebeurtenissen worden behandeld. De Interdepartementale Commissie Europees Recht doet dit met enige regelmaat, weet hij. ‘Toch zou het goed zijn als de ministeries zelf vaker bijeenkomsten over Europa organiseren,’ aldus de wetenschapper. Het ministerie van Veiligheid en Justitie speelt hier overigens al wel op in. Douma: ‘Het Kenniscentrum Wetgeving doet onder andere onderzoek naar de verhouding tussen Den Haag en Brussel en verspreidt deze rapporten over de departementen.’

Ook als het gaat om de contacten binnen Europa is er nog veel te verbeteren. Zo’n 57 procent van de ambtenaren geeft aan dat het Europees netwerk van hun organisatie dient te worden uitgebreid. ‘Het is inderdaad nuttig om met collega’s in andere landen contact te houden,’ vindt Douma. Binnen het Network of EU Environmental Lawyers, waar ambtenaren die met Europees milieurecht bij zijn aangesloten, gebeurt dat met enige regelmaat. Wissink: ‘Ook voor gemeenten is het noodzakelijk dat ze in Brussel rondlopen. Ze moeten er hun gezicht laten zien. Neem bijvoorbeeld burgemeester Aalderink van de gemeente Bronckhorst. Hij heeft erg veel geïnvesteerd in zijn Europese netwerk, daar plukt hij nu de vruchten van.’ Niet alleen levert het hem subsidies op, maar Aalderink kan zijn invloed bijvoorbeeld laten gelden in een netwerk voor plattelandsbeleid. ‘En hij werkt samen met andere gemeenten over de grens. Daar heeft de gemeente heel veel profijt van.’

Een derde verbeterpunt dat uit het onderzoek naar voren komt is de capaciteit die de organisatie vrijmaakt voor EU-dossiers. Volgens 39 procent van de respondenten is deze ontoereikend. Douma erkent dat dit voor veel organisaties inderdaad de ‘bottleneck’ kan zijn. ‘Er gebeurt zoveel op dit vlak. Als je dat allemaal wilt bijhouden, dan is dat een dagtaak. Zeker bij gemeenten kun je je niet voorstellen dat ze, terwijl ze zo aan het bezuinigen zijn, iemand aanstellen die alleen de Europese zaken volgt. Ze zullen hun krachten moeten bundelen.’

Melkkoe
Waarom is uw organisatie geïnteresseerd in de EU, vroegen we de respondenten. Het voldoen aan Europese wet- en regelgeving (64 procent) is als voornaamste reden genoemd. Daarnaast zien organisaties Europa vooral als melkkoe, zo blijkt uit het onderzoek. Het binnenhalen van subsidies wordt door bijna de helft genoemd als de verklaring voor de interesse in Europese materie (46 procent). Uitgesplitst naar bestuurslaag liggen de zaken anders. Van de gemeenteambtenaren geeft 71 procent het binnenhalen van subsidies als verklaring voor de interesse in Europa, bij de rijksambtenaren is dit slechts 17 procent. ‘Dat klinkt me niet vreemd in de oren,’ zegt Wissink. ‘Het is wel heel belangrijk dat gemeenten bij het aanvragen van subsidies goed naar hun eigen doelstellingen kijken, naar wat er in het collegeprogramma staat. Niet zomaar subsidie aanvragen en er een project bij verzinnen omdat het geld oplevert.’

Als het gaat om het beïnvloeden van het toekomstig beleid liggen de verhoudingen anders. 56 procent van de rijksambtenaren geeft aan dat dit een reden is dat de organisatie zich met Europa bezighoudt, tegenover 15 procent van de ambtenaren die bij een gemeente werkzaam zijn. ‘Dit zouden gemeenten wel moeten willen,’ reageert Wissink. ‘Dat hoeven ze niet zelf te doen, maar dat kan via ons.’ Ze merkt dat gemeenten er nogal terughoudend in zijn tijdens het beleidsvormingsproces van zich te laten horen. ‘Ik stuur regelmatig consultaties naar Europa-ambtenaren uit mijn netwerk om van ze te vernemen wat ze van bepaalde zaken vinden. Laatst nog over de diensten van algemeen economisch belang. De respons daarop is zeer matig. Voor gemeenten is Europa kennelijk een moeilijke zaak. Gemeentesecretarissen moeten in hun organisatie de juiste persoon vinden die zich bezighoudt met de Europese dossiers. En soms is het ook gewoon de angst voor het onbekende.’

+++++++++++

Enquête:
Wat doet u met Europa?
Ruim 400 ambtenaren hebben in september 2011 de online enquête van PM en de Europa Unit van HECROI ingevuld. De meeste respondenten zijn werkzaam bij het Rijk of bij een gemeente. Bijna de helft is beleidsambtenaar en een derde werkt in de uitvoering.
Een aantal onderzoeksresultaten hebben we uitgelicht. Klik hier voor de pdf.

(dit artikel is een coproductie met Rianne Waterval)

Verschenen in PM, 4 november 2011