In de acht jaar dat hij secretaris-generaal op het ministerie van BZK was, heeft Jan-Willem Holtslag heel wat ministers langs zien komen. Toen hij aantrad, in het najaar van 2000, was Klaas de Vries (PvdA) net begonnen. Vervolgens ving het tijdperk-Balkenende aan, met Johan Remkes (VVD) als minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In 2007 kwam Guusje ter Horst (PvdA) en in de tussentijd heeft het departement een aantal ministers voor Bestuurlijke Vernieuwing gehuisvest (Thom de Graaf en Alexander Pechtold van D66 en Atzo Nicolaï van de VVD). En dan hebben we ook nog de staatssecretarissen: Gijs de Vries (VVD), Rob Hessing (LPF) en Ank Bijleveld (CDA).

‘Als er een nieuwe bewindspersoon komt, krijg je als ambtenaar eigenlijk een nieuwe baan,’ zegt Holtslag. ‘Dat geldt niet alleen voor de top, maar van hoog tot laag. Hoe wil de minister zijn werk doen en wat heeft hij daarvoor nodig? Dat zijn zaken waarop het ambtelijk apparaat zich elke keer weer moet aanpassen. Dat is voor een ministerie een hels karwei.’ Nu de kabinetten elkaar de laatste jaren in rap tempo opvolgen, zitten bewindslieden relatief kort op een departement. ‘In die tijd willen ze wel allemaal dingen voor elkaar krijgen, dat geeft een enorme druk op het apparaat,’ aldus Holtslag. ‘Dat maakt de relatie tussen de politiek en de ambtenarij er niet eenvoudiger op.’

Codecaan Martijn van der Steen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur bekijkt het van de andere kant. ‘Ministers wandelen in hun eentje een departement binnen en krijgen dan een enorm ambtenaren­apparaat tegenover zich. Ik vraag me af of ze überhaupt in staat zijn te snappen waar iedereen mee bezig is.’ Neem ­minister Kamp van Economische Zaken, vervolgt Van der Steen. ‘Die heeft een omvangrijke portefeuille en dan komt zo’n gasdossier daar nog eens overheen. Dat slokt alle aandacht op. Zijn ambtenaren hebben al die ­dossiers wel onder controle, maar op een gegeven moment valt alles naar boven en dan heeft een bewindspersoon veel te weinig tijd.’ Van der Steen pleit daarom voor meer ­bewindspersonen, in plaats van steeds minder zoals nu de trend is.

Versnipperd
In het najaar van 2012 schreef Van der Steen samen met wetenschapper Paul ’t Hart een artikel over de veranderende politiek-ambtelijke verhoudingen, die ‘ooit overzichtelijk’ waren. ‘Het primaat lag bij de politiek en ambtenaren waren daar dienstbaar aan,’ licht Van der Steen toe. ‘Het systeem zat verticaal goed in elkaar, onder meer door de verzuiling. Het was duidelijk waar de politieke besluiten werden genomen.’ Inmiddels is dat systeem op zijn kop gezet, vervolgt hij. ‘De overheid is versnipperd geraakt en bestaat uit allemaal blokjes die er politiek toe doen. Er zijn semi-publieke instellingen en uitvoeringsorganisaties, die veel meer op afstand van de minister staan.’

Ook Holtslag constateert dat het op afstand zetten van allerlei overheidsorganisaties de positie van de minister ten opzichte van zijn ambtenaren heeft veranderd. ‘Buiten Den Haag, bij gemeenten maar ook bij andere organisaties, bestaat een zeer grote scepsis over de constante stroom aan regelgeving die op ze afkomt. Regelgeving die ook nog eens continu verandert, omdat er weer een ander kabinet zit. Gemeenten zien je als medewerker van de minister steeds aankomen met wetsvoorstellen, die later niet door blijken te gaan. Dit leidt tot wrijving tussen bewindspersoon en topambtenaar.’

Minister Ter Horst vroeg destijds iets heel eenvoudigs, herinnert Holtslag zich nog. ‘De rijksoverheid betaalde de rekeningen te laat, dat moest veranderen en het liefst volgende week al,’ aldus de oud-SG. ‘Inhoudelijk vond ik dat heel redelijk, maar praktisch gezien werkt dat zo niet. Ik kon niet even op een knop drukken om de betalingssystematiek te veranderen, daar moet een plan voor komen en dat duurt wel even. Als topambtenaar zit je dan tegenover een minister die de druk van de publieke opinie, en niet te vergeten de Tweede Kamer, voelt om zaken snel op te lossen. Dat kan best lastig zijn.’

Dat politici en ambtenaren het op persoonlijk vlak over het algemeen goed met elkaar kunnen vinden, zoals Roel Nieuwenkamp in zijn meest recente boek beweert, vindt Holtslag onzin. ‘De minister is je vriend niet, vrienden heb je ergens anders,’ zegt hij. ‘Het is een vak en je dient netjes en civiel met elkaar om te gaan, maar je houdt afstand.’ Holtslag is nog nooit bij een bewindspersoon thuis geweest. ‘Ik heb met geen van hen een vriendschappelijke band opgebouwd. Zelfs niet met Ruud Lubbers, voor wie ik op Algemene Zaken twaalf jaar heb gewerkt.’ Een ambtenaar moet kunnen zeggen dat iets niet deugt, vervolgt Holtslag. ‘Dat iets goedkoper kan of efficiënter omdat je dat hebt uitgezocht. Als dat tot spanningen leidt, dan is dat jammer.’

+++++++++++++++++++++++++++++++

‘Vervelend bedrijfsongeval’
Vlak na haar aantreden als staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu bood Wilma Mansveld de Kamer haar excuses aan. Ambtenaren hadden een rapport over ProRail niet naar de Kamer gestuurd, terwijl minister Schultz daar eerder wel opdracht toe gegeven had. SG Siebe Riedstra heeft zich op het online overheidskanaal Obbla over de kwestie laten interviewen. Volgens hem was er geen opzet in het spel en was er ook geen reden het rapport achter te houden voor de nieuwe staatssecretaris. ‘Het rapport had gewoon naar de Kamer gestuurd moeten worden.’ Volgens de SG is er een fout gemaakt en was het een slechte dag voor IenM. ‘Het raakte me dat het er tijdens het Kamerdebat op leek dat het een chaos is op het departement. Daarnaast zorgden de politieke verhoudingen ervoor dat de schuldvraag bij de ambtenaren kwam te liggen.’ Dat de staatssecretaris in de Kamer woorden bezigde als ‘onvergeeflijk’ betreurt Riedstra. ‘Dat is een hele zware term, die bij veel mensen hard aan kwam. We hebben daar uitvoerig gesprekken over gevoerd.’
Jan-Willem Holtslag heeft in opdracht van het ministerie onderzoek gedaan naar de kwestie. ‘Een ontzettend vervelend bedrijfsongeval,’ constateert Holtslag, die er verder weinig over wil zeggen aangezien zijn rapport niet openbaar is gemaakt. ‘Ik heb niet de indruk dat de politieke leiding de pest heeft aan haar ambtenaren en andersom is dat ook niet het geval.’

++++++++++++++++++++++++++++++

Weekers zei in het programma Brandpunt dat hij niets wist over de Bulgarenfraude en dat ‘liever eerder’ had willen weten. Teeven legde in het Kamerdebat over de zelfmoord van de onterecht gedetineerde asielzoeker Dolmatov de nadruk op de falende ambtelijke protocollen, die aangescherpt moeten worden. En Mansveld bood de Kamer haar excuses aan toen bleek dat een rapport van de Inspectie voor Leefomgeving en Transport over ProRail niet naar de Kamer was gestuurd. ‘Dit is onmogelijk. Dit kan niet. Dit is niet te tolereren. En het mag niet meer voorkomen,’ aldus Mansveld tegenover een welhaast verbijsterd parlement.

De wijze les die bewindspersonen hieruit kunnen trekken, is volgens promovenda Minou de Ruiter dat ze ‘drie keer na moeten denken voordat ze hun ambtenaren als zondebok naar voren schuiven’, zo schreef ze daags na het aftreden van Weekers in een ingezonden stuk in de Volkskrant. ‘Impliciet legde Weekers de schuld voor de toeslagenfraude bij zijn ambtenaren,’ legt De Ruiter, werkzaam voor het departement bestuur en organisatiewetenschappen van de Universiteit Utrecht, uit. ‘Hierdoor verschoof de nadruk van de beleidsproblemen bij de Belastingdienst naar de leidinggevende kwaliteiten van de staatssecretaris zelf. Ambtenaren kunnen op zo’n aantijging niet in het openbaar reageren, en dus zijn ze gaan lekken.’ Het is een beproefde strategie bij incidenten, meent De Ruiter. Bewindspersonen leggen de verantwoordelijkheid niet bij zichzelf neer, maar bij een andere partij. ‘Het is wel een riskante strategie,’ zegt de promovenda. ‘Doordat Weekers op televisie met een beschuldigende vinger naar de ambtenaren wees, voelden zij de noodzaak in de weken erop interne stukken te lekken waarin stond dat de fraude al langere tijd bekend was bij meerdere instanties en dat Weekers volgens hen loog.’

Verschenen in PM, 7 maart 2014